II SA/Po 4049/01

1 W Y R O K 2 W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: 2 Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski 3 As. sąd. Edyta Podrazik 4 Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi A. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przebudowy i modernizacji drogi; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej zakazu wykonania podjazdów do garażu i ich oznakowania, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 50 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E.Podrazik /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P.Miładowski TG Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 104 kpa i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71 poz. 858), wyraził zgodę P. S. na wykonanie – wznowienie wstrzymanych postanowień z dnia [...] r. – robót nawierzchniowych związanych z zagospodarowaniem odcinka pasa drogowego drogi gminnej – ulica [...] w M., wzdłuż budynku handlowo-gospodarczego położonego na działce nr [...], zgodnie z przedłożonym planem zagospodarowania, którego zakres rzeczowy obejmuje wykonanie: - opaski wzdłuż zewnętrznej ściany budynku, - dojścia do budynku handlowo-gospodarczego, w którym znajduje się apteka i lokal handlowy, - trawnika i nasadzeń, z wyjątkiem wykonania podjazdów do garażu i ich oznakowania. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r. nakazał P. S. złożenie wniosku o wyrażenie zgody na wykonanie planowanych robót nawierzchniowych w pasie drogowym ul [...] w M. w terminie do dnia [...] r. Jednocześnie Burmistrz zobowiązał P. S. do przedłożenia tytułu prawnego do działki nr [...], decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i planu zagospodarowania odcinka pasa drogowego ul. [...] wzdłuż budynku handlowo-gospodarczego położonego na działce nr [...]. P. S. złożył w zakreślonym terminie wymagane dokumenty wraz z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonanie robót nawierzchniowych. Burmistrz M. wyraził zgodę na wykonanie robót nawierzchniowych w pasie drogowym ul. [...] z wyjątkiem wykonania podjazdów do garażu i ich oznakowania stwierdzając, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustala warunki zabudowy i zagospodarowania dla rozbudowy budynku handlowo-gospodarczego od strony ul. [...] do granicy z działką nr [...], a nie określa możliwości lokalizacji garażu w zakresie planowanej rozbudowy. Jest to równoznaczne z brakiem możliwości wykonania zjazdu przez istniejącą zatokę postojową na ul. [...]. Ponadto Burmistrz stwierdził, że zlokalizowanie zjazdu do działki nr [...] przez istniejącą zatokę postojową na ul. [...] spowodowałaby likwidację 2 – 3 miejsc postojowych, co byłoby niezgodne z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. M.". Wskazano także, że zjazd do garażu P. S. mógłby odbywać się w taki sposób jak to miało miejsce przed podziałem działki [...], jednakże konieczne byłoby ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...] i [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. wyjaśnił, że na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. dokonano podziału działki nr [...] na cztery niezależne zabudowane nieruchomości. W wyniku tego podziału działka nr [...] przeszła na wyłączną własność A. i P. S.. W [...] r. P. S. rozpoczął przebudowę i modernizację tej nieruchomości gdyż zachodziła, między innymi, konieczność przebudowy dojazdu do istniejącego garażu ponieważ po podziale dojazd przebiegał przez sąsiednie działki i kolidował z możliwością ich bezkolizyjnego użytkowania i rozbudowy. Inwestycja odbywała się w trzech etapach i na wszystkie te etapy P. S. uzyskał pozwolenia na budowę. III etap budowy obejmował, według zatwierdzonego projektu, przebudowę istniejącego garażu tak, aby istniejący wjazd do garażu nie kolidował z nowo powstałym stanem prawnym. W zatwierdzonym projekcie były wyodrębnione dwa stanowiska garażowe, pomieszczenie handlowe i zaplecze apteki. Z uwagi na brak dojścia do istniejącego podwórka garaż musi spełniać również funkcję gospodarczą umożliwiającą wywóz gromadzonych na podwórku odpadów z baru, apteki i mieszkania. P. S. zakończył budowę i chciał uporządkować teren przyległego pasa drogi gminnej oraz przygotować dojście do pomieszczeń handlowych oraz dojazd do pomieszczeń garażowo-gospodarczych. Odwołując się zakwestionował stanowisko organu, że przedmiotowy dojazd do garażu spowodowałby likwidację 2 – 3 miejsc postojowych informując, że zaproponował wykonanie na swój kosz kilka możliwości rozwiązania tego problemu, bez likwidacji miejsc postojowych, między innymi poszerzenie istniejącej zatoki postojowej kosztem istniejącego trawnika. Ponadto P. S. podniósł, że wjazd do garażu nie narusza ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania obszaru S. M., ponieważ plan ten nie określa ilości miejsc postojowych na zatoce i nie zakazuje wjazdu na nieruchomość. P. S. stwierdził też, że brak zgody na wjazd uniemożliwia dojście i dojazd do podwórka a w związku z tym możliwość wywozu składowanych nieczystości. Dlatego prosi o udostępnienie mu wjazdu na nieruchomość i umożliwienie normalnego funkcjonowania tej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania P. S., decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, powołując się na ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71 poz. 838), że wydawanie zgody na zjazdy z dróg należy do kompetencji zarządcy dróg i "zarządca drogi może wydać zgodę na wykonanie zjazdu lub może odmówić takowej zgody. Zarządca drogi miałby obowiązek na wyrażenie zgody na zjazd z zarządzanej przez siebie drogi wyłącznie w przypadku gdy sprawa ta byłaby rozstrzygnięta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Organ odwoławczy stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego nakazuje zachowanie istniejącego parkingu – zatoki postojowej, co nie zezwala na pozytywne rozpatrzenie odwołania. Ponadto Kolegium Odwoławcze przypomniało, "że projekt podziału nieruchomości musi być zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla tego terenu". Wnosząc skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. A. i P. S. zarzucili, że decyzja: - narusza przepisy prawa procesowego z uwagi na zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pozbawienie skarżących możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, co narusza przepisy art. 6 – 12 kpa oraz art. 107 § 3 kpa; - narusza przepisy prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M.. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności podnieśli, że organ odwoławczy w swej decyzji nie ustosunkował się do szeregu zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza M., że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego i brak powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego. Organy administracyjne I i II instancji nie wykazały, że istnieje kolizja słusznego interesu strony z interesem społecznym. Skarżący powołali się na naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) stwierdzając, że zarówno przed odmową wydania im zgody na zjazd do przedmiotowej nieruchomości, jak i po odmowie Burmistrz M. takie zgody wydawał innym obywatelom M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm.) wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Przepis ten nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych do uzyskania takiej zgody. Zatem wydane w trybie art. 29 cytowanej ustawy decyzje podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Organ, odmawiając wyrażenia zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi obowiązany jest należycie przeprowadzić postępowanie, wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynić prawidłowe ustalenia, rozważyć wszechstronnie materiał dowodowy i wydać decyzję spełniającą wymogi art. 107 § 3 kpa. Wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja nie może być decyzją dowolną. Decyzja o uznaniowym charakterze podlega sądowej kontroli legalności. Kontrola ta sprowadza się do oceny czy zastosowane kryteria uznania mieszczą się w granicach określonych przepisami prawa, a w szczególności przepisem art. 7 kpa, a są nimi niewątpliwie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz do stwierdzenia czy decyzja tego rodzaju nie jest dotknięta wadą dowolności (brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego). Decyzja uznaniowa może zostać uchylona przez Sąd w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy np. organ nie rozważył argumentów podnoszonych przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. Sąd stwierdził istotne uchybienia proceduralne uzasadniające uchylenie tych decyzji. Przede wszystkim zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. jak i decyzja Burmistrza M. nie spełniają wymogów art. 107 § 3 kpa. Jak wynika z wyżej przytoczonych rozważań dotyczących art. 29 ustawy o drogach publicznych rzeczą Burmistrza M. było wnikliwe wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżących. Zgodnie z wezwaniem skarżący przedłożył decyzję Burmistrz Miasta i Gminy M. z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr [...]. Z ustaleń tej decyzji wynika, że dopuszcza się rozbudowę budynków handlowo – gospodarczych od strony ulicy [...]. Należało wyjaśnić co oznaczało w tym przypadku pojęcie budynków gospodarczych, tzn. jakie miało być ich przeznaczenie, tym bardziej, że skarżący twierdzą, iż tam mają być składowane odpady z baru, z apteki i z mieszkania, co wiązałoby się z koniecznością ich wywozu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta M. zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-gospodarczego na działce nr [...] dopuszczając, między innymi, rozbudowę dotychczasowego garażu do wielkości umożliwiającej garażowanie dwóch samochodów i wydał pozwolenie na budowę tej inwestycji. Z tych dokumentów, a także z twierdzeń skarżącego wynika, że garaż na przedmiotowej działce istniał wcześniej. Burmistrz M., odmawiając skarżącemu zgody na wykonanie podjazdów do garażu, powołał się na ustalenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. M." w M. z [...] r. i stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spowodowałaby likwidację 2-3 miejsc postojowych. Plan ten zawiera ogólne założenie, że "stanowiska parkowania w liniach rozgraniczających ulicy do utrzymania". Założenia planu nie precyzują, w których miejscach ulicy [...] winny być usytuowane stanowiska parkowania. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, przedstawił on kilka propozycji wykonania na swój koszt miejsc postojowych w innej części ulicy, by nie uległa zmianie ich ogólna liczba. Bezzasadnym wydaje się być odesłanie skarżących do ustanowienia służebności drogowej na działkach nr [...] i [...]. Przecież każdy ze współwłaścicieli działki nr [...] dążył do zniesienia współwłasności, by móc samodzielnie dysponować należną mu częścią nieruchomości. Należy zaznaczyć, że podziału działki nr [...] dokonano na podstawie prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. nr [...]. Ustanowienie zaś drogi koniecznej, w myśl przepisów kodeksu cywilnego, jest rozwiązaniem ostatecznym, bo prowadzi do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Burmistrz M. nie wykazał, by ustanowienie drogi koniecznej było tylko jedynym rozwiązaniem problemu dojazdu przez skarżących do garaży na działce nr [...] stanowiącej ich własność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza M., winno wskazane wyżej uchybienia zauważyć i ocenić czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą dowolności. Organ odwoławczy nie tylko nie uwzględnił uchybień organu I instancji, ale także nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów podniesionych przez P. S. w odwołaniu od tej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest lakoniczne, nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powołanie się ogólnie na ustawę z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych nie spełnia wymogów określonych w art. 104 § 3 kpa. Organ odwoławczy podniósł, jako kolejny argument uzasadniający rozstrzygnięcie organu I instancji, okoliczność, że wykonanie nowych, dodatkowych zjazdów z drogi powoduje zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie twierdzenie wymaga szczegółowego wyjaśnienia przy uwzględnieniu warunków istniejących w konkretnym miejscu. W niniejszej sprawie dotyczy to ulicy [...]. Jednak ponieważ decyzja wydana w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych jest decyzją uznaniową, to okoliczność tą winien ocenić Burmistrz M. (art. 138 § 3 kpa). W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że stwierdzone w decyzjach organów I i II instancji istotne uchybienia proceduralne mogą mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r (Dz.U. nr 153 poz. 1271), orzeczono jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P.Miładowski TG