II SA/Po 405/24

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Asesor WSA Paweł Daniel Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, (dalej jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ"), po rozpatrzeniu odwołania R. J. (dalej również jako "Skarżący") uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 2 stycznia 2024 r. nr [...] w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Dnia 15 maja 2020 r. do Urzędu Miasta i Gminy R. wpłynął wniosek R. J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym dwustanowiskowym garażem oraz niezbędnymi instalacjami i urządzeniami wewnętrznymi, w tym studnią wierconą oraz bezodpływowym zbiornikiem na ścieki bytowe, na działce nr ewid.[...], obręb D., gmina R.. Decyzją z dnia 16 listopada 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu 28 października 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję nr [...], w której odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] ponownie uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dnia 30 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję nr [...], w której ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 3 marca 2023 r. wydało decyzję, w której powtórnie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W dniu 20 lipca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 18 września 2023 r. wydało decyzję, w której orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dnia 2 stycznia 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję nr [...] (znak sprawy [...]), w której odmówił ustalenia na rzecz R. J. warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji w zakreślonym ustawowo terminie wniósł R. J. nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 2 stycznia 2024 r. oraz umarzyło postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane w niniejszej sprawie, a zatem staje się bezprzedmiotowe, ze względu na fakt, iż na terenie obejmującym planowaną inwestycję, co do której prowadzone było niniejsze postępowanie, aktualnie obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w D. , przy ul. [...]", przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia 30 stycznia 2024 r. (Dz. Urz. Woj. W. . z 2024 r., poz. 1858). Organ zaznaczył, iż ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei oznacza, iż od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, a zatem staje się bezprzedmiotowe. Skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jedynym dopuszczalnym zakończeniem toczącego się postępowania administracyjnego jest decyzja o jego umorzeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. o sygn. akt II SA/ Kr 415/19, LEX nr 2734928 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2020 r. z dnia o sygn. akt II SA/G1 1693/19, LEX nr 3025613). Organ podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie jednoznacznie zostało ustalone, że na terenie obejmującym planowaną inwestycję, co do której prowadzone było niniejsze postępowanie, aktualnie obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w D., przy ul. [...]", przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia 30 stycznia 2024 r. (Dz. Urz. Woj. W. . z 2024 r., poz. 1858). Plan wszedł w życie z dniem 29 lutego 2024 r. Brak zatem obecnie merytorycznych podstaw do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. J. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 8 K.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na prowadzeniu niniejszego postępowania w sposób podważający to zaufanie, w tym w szczególności uporczywe wydawanie przez organ I instancji kolejnych, sprzecznych z prawem decyzji mających uniemożliwić Skarżącemu możliwość zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji nieustalenie warunków zabudowy pomimo, że sprawa w ciągu 4 lat była aż 5-krotnie przedmiotem rozpoznania organów obu instancji; 2. art. 9 K.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady informowania stron polegające na niepoinformowaniu Skarżącego, w toku postępowania, o prowadzonej procedurze planistycznej obejmującej między innymi teren planowanej inwestycji, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło Skarżącemu podjęcie działań mających na celu przyspieszenie postępowania w niniejszej sprawie i pozbawiło go możliwości kwestionowania niezgodnych z jego interesem ustaleń miejscowego planu na etapie procedury zmierzającej do jego uchwalenia; 3. art. 6 K.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności i wydanie decyzji, która narusza przepisy prawa. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie pierwszej instancji w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy art. 6, art. 8, art. 9 K.p.a.. Prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (które jest przecież pierwszym etapem procesu inwestycyjnego) przez ponad 4 lata i niewydanie pozytywnej decyzji pomimo 5-krotnego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji godzi w zasadę praworządności oraz zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej. Nadto, celowe niepoinformowanie Skarżącego o toczącej się procedurze planistycznej, w której ustalono takie przeznaczenie terenu inwestycji, które uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę terenu (w tym zabudowę objętą niniejszym wnioskiem) rażąco narusza kodeksową zasadę informowania stron. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, iż działania organów obu instancji należy ocenić nagannie z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Prowadzenie postępowania przez organ I instancji w taki sposób, aby nie dopuścić do wydania pozytywnej decyzji i jednocześnie prowadzenie procedury planistycznej zmierzającej do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem stanowi rażące zaprzeczenie wartości wynikających z art. 8 K.p.a.. Jednocześnie, wadliwe działanie Burmistrza Miasta i Gminy R. nie zostało naprawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo, że sprawa była przedmiotem kilkukrotnego rozpoznania w drugiej instancji. Mając świadomość błędów organu pierwszej instancji, SKO powinno dążyć do wydania merytorycznej decyzji, a nie za każdym razem uchylać decyzję Burmistrza i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Postępowanie organów w niniejszej sprawie w zasadzie pozbawiło Skarżącego prawa do zagospodarowania swojej działki, nie tylko w sposób określony we wniosku, ale w ogóle uniemożliwiło mu jakąkolwiek zabudowę. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym dwustanowiskowym garażem oraz niezbędnymi instalacjami i urządzeniami wewnętrznymi, w tym studnią wierconą oraz bezodpływowym zbiornikiem na ścieki bytowe, na działce nr ewid.[...], obręb D., gmina R. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2024, poz. 572 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 – zwanej dalej "u.p.z.p."). Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższe unormowania statuują zasadę prymatu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które stanowią akty indywidualne. Określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi zatem swoistego rodzaju wyjątek od tej zasady i prowadzi do wniosku, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i decyzje o warunkach zabudowy co do zasady wykluczają się. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem orzecznictwa nie można bowiem utożsamiać decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który, jak wskazano powyżej, jest aktem prawa miejscowego. Za pomocą planu miejscowego organy uchwałodawcze gmin w sposób kompleksowy kształtują ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie, obszarze. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego. Nie jest ona efektem procedury planistycznej prowadzącej do ustanowienia lokalnego porządku planistycznego. Nieprawidłowe jest też stawianie znaku równości między kompetencjami organu uchwałodawczego (rady gminy) do stanowienia prawa miejscowego - z jednej strony oraz kompetencjami wójta gminy do stosowania (a nie stanowienia) prawa poprzez wydanie decyzji, załatwiającej wniosek konkretnego inwestora o załatwienie jego indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego - z drugiej strony. Prymat ustaleń planu miejscowego został podkreślony także w przepisach art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Jeszcze dalej idzie unormowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., stanowiące, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Z art. 65 ust. 2 wynika zaś, że przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się tylko wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 1159/19; wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2023 r., sygn. IV SA/Po 743/22 dostępne, podobnie jak inne przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej również jako: "CBOSA"). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że jeżeli dany teren objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydaje się dla niego decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, a zatem staje się bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Nie ma przy tym znaczenia data wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Brak jest bowiem przepisów szczególnych, nakazujących organom administracji wydawanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie stanu faktycznego i prawnego z chwili złożenia stosownego wniosku przez inwestora. W tym przypadku zastosowanie znajduje zatem zasada rozstrzygania według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej, uwzględniająca reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, wyrażona w art. 138 k.p.a., który należy powiązać z treścią art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Sąd miał przy tym na uwadze, iż Skarżący wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji złożył w maju 2020 r. Jednakże należy mieć na uwadze, iż postępowanie w tym przedmiocie nie zostało jednak dotychczas ostatecznie i prawomocnie zakończone. Ponadto w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w trakcie trwania postępowania na terenie obejmującym planowaną inwestycję Rada Miejska R. podjęła nr [...] z dnia 30 stycznia 2024 r. w sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w D., przy ul. [...]. Uchwała ta została opublikowania w dniu 14 lutego 2024 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa W. pod poz. 1858. Plan ten zgodnie z zapisem § 15 ww. uchwały wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tj. z dniem 29 lutego 2024 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż porównanie części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z kopią mapy zasadniczej na której zaznaczona jest działka inwestycyjna jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowa działka objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe znajduje również potwierdzenie w zaświadczeniu Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 7 marca 2024 r. nr [...]. Wobec powyższej okoliczności organy administracji obu instancji straciły kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej. Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło decyzje organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Jak wskazano powyżej, na rozstrzygnięcie to nie miała wpływu zarówno data wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani jakiekolwiek okoliczności, dotyczące tego postępowania, w szczególności przyczyny jego niezakończenia przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też jego długotrwałości. Z tych też względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. Wyrażona w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. zasada zaufania oznacza przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 marca 2015 r., sygn. II SA/Go 78/15, publ. CBOSA). Praworządność, do której odwołuje się również art. 6 k.p.a., oznacza zaś działanie organu administracji na podstawie i w granicach ustalonych przez przepisy prawa. W niniejszej sprawie organy administracji, umarzając postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zastosowały się do zasady zaufania w opisanym powyżej znaczeniu. Były bowiem zobligowane do takiego rozstrzygnięcia przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a to przywołane wcześniej art. 138 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto odnosząc się do powyższych zarzutów, a w szczególności argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi a dotyczącej braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomimo kilkukrotnego rozpoznawania sprawy, wyjaśnić należy, iż strona miała możliwość zaskarżenia wcześniejszych decyzji organu odwoławczego kwestionując prawidłowość ciągłego wydawania decyzji kasacyjnych. Natomiast na obecnym etapie kwestia ta nie ma znaczenia gdyż z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, a Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie może wypowiadać się na temat prawidłowości poprzednio wydanych i ostatecznych decyzji administracyjnych. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady informowania stron polegające na niepoinformowaniu Skarżącego, w toku postępowania, o prowadzonej procedurze planistycznej. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż przepisy prawne nie nakładają na organy gminy obowiązku indywidualnego informowania właścicieli gruntów o prowadzonych pracach planistycznych na danym obszarze, również w odniesieniu do osób starających się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga fakt, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapewniają możliwość uczestniczenia społeczeństwa w procedurze sporządzania planu miejscowego oraz zachowują jawność i przejrzystość procedur planistycznych. Stosownie do art. 17 pkt. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w sposób określony w art. 8h ust. 1 o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określając sposoby i miejsce składania wniosków do projektu planu miejscowego oraz termin ich składania, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Wobec powyższego Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zawartej w uzasadnieniu skargi sugestii możliwości zawieszenia postępowania, gdyż skarżący rozważa zaskarżenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że Sąd nie znalazł ku temu podstaw choćby z tego względu, iż takie postępowanie się nawet nie toczy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.