II SA/Po 411/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu H. L. i K. L. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 20 maja 2024 roku, nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "WINB "), po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] L. sp. z o.o., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej również jako "PINB") z dnia 19 marca 2024 roku, nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 19 marca 2024 r. wydał decyzję nr [...], nakazującą Przedsiębiorstwu [...] L. Sp. z o.o. rozbiórkę schodów zewnętrznych do istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w miejscowości G. przy ul. [...], dz. nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo [...] L. sp. z o.o. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu podkreślono, że przedmiotowe schody "w przyszłości miały stanowić konstrukcję ułatwiającą poruszanie się osobom starszym, czy też niepełnosprawnym" a organ powiatowy w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przedmiotowych schodów nie da się zalegalizować. Wskazaną na wstępie decyzją WINB uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż PINB mimo, że określił inwestycję jako dobudowę schodów do budynku mieszkalnego, błędnie wdrożył procedurę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów, WINB podniósł, że zewnętrzne schody stalowe, trwale związane z gruntem oraz budynkiem, usytuowane przy budynku mieszkalnym, wiodące do mieszkania na piętrze, stanowią obiekt budowlany, a konkretnie budowlę określoną w art. 3 pkt 1 lit. b Prawo budowlane (por. wyrok NSA 12.06.2001r., sygn. II SA/Po 398/00, NSA 17.12.2013r. sygn. II OSK 1792/12, CBOSA). Organ zaznaczył, iż brak decyzji pozwolenia na budowę obiektu budowlanego skutkować winno sankcjami określonymi w art. 48 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, iż Prawo budowlane jasno określa, iż decyzję pozwolenia na budowę inwestor winien uzyskać przed przystąpieniem do realizacji robót budowlanych. Natomiast w przypadku wykonania inwestycji lub robót budowlanych bez uzyskania stosownych pozwoleń, organ nadzoru budowlanego może podjąć próbę legalizacji tych robót budowlanych. Organ podniósł ponadto, iż w niniejszej sprawie PINB w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż przedmiotowych schodów zewnętrznych nie można doprowadzić do zgodności z przepisami. PINB nie wskazał jaka jest konstrukcja schodów i w jakim są stanie technicznym, nie podał istotnych wymiarów (np. szerokości i wysokości schodów, wymiarów stopni) oraz nie wskazał graficznie lokalizacji schodów (np. poprzez wrysowanie ich na rzucie i wskazanie odległości od istotnych elementów na nieruchomości - np. odległość od granic działki). Tym samym PINB wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia, art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż PINB ponownie rozpoznając sprawę, winien w pierwszej kolejności uzupełnić materiał dowodowy o informacje związane z opisaniem konstrukcji przedmiotowych schodów, ich wymiarowaniem i przeprowadzić postępowanie w oparciu o prawidłowe przepisy. Natomiast wydając rozstrzygnięcie winien wskazać co stanowiło podstawę (także prawną) wszczętego postępowania oraz w szczególności wydanego rozstrzygnięcia. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli H. L. oraz K. L. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie rozszerzającej wykładni powołanego przepisu procesowego i uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której możliwe było merytoryczne orzeczenie w sprawie przez organ odwoławczy i to zarówno w kontekście ewentualnie zarzucanego organowi I instancji nie ustalenia zamiaru legalizacji samowoli budowlanej, jak i co do powołania w podstawie decyzji potencjalnie prawidłowej podstawy prawnej. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, iż organ odwoławczy bezzasadnie uchylił decyzję orzekającą nakaz rozbiórki budowli (klatki schodowej) pobudowanej w warunkach samowoli budowlanej przez sąsiada skarżących. Zdaniem skarżących, wskazane w decyzji organu odwoławczego przyczyny uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę są błahe, a w każdym razie – były naprawialne na etapie postępowania odwoławczego, jeżeli organ odwoławczy doszedł do wniosku, że PINB naruszył w jakimś zakresie prawo. Zdaniem skarżących, z treści decyzji WINB ustalić można, że przyczyny uchylenia decyzji PINB i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania są trzy. Po pierwsze, organ I instancji nie wskazał dlaczego przedmiotowej samowoli budowlanej nie można zalegalizować. Po drugie, organ powiatowy nie ustalił jednoznacznie przedmiotu postępowania i posługiwał się w stosunku do niego dwoma określeniami, a także - po trzecie - wskazał niewłaściwą zdaniem WINB podstawę prawną wydanej decyzji. Niemniej jednak, zdaniem skarżących, żadna z tych okoliczności nie przemawia za uchyleniem nakazu rozbiórki i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a sprawa niniejsza mogła być rozpoznana przez organ odwoławczy celem wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie sprzeciwu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej również jako: – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona do tut. Sądu decyzja WINB została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dlatego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; zwana dalej w skrócie: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Wobec tego brak istnienia w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy uprawnia sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Idąc dalej zauważyć należy, że względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie odnoszące się do kwestii, czy schody zewnętrzne do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w m. G. Przy ul. [...], na dz. nr [...] powinny zostać poddane rozbiórce. W tym miejscu wskazać należy, iż powodem zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. było niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego, szczególnie w odniesieniu do opisu konstrukcji przedmiotowych schodów i ich wymiarowania, niewystarczające uzasadnienie trybu, w którym przeprowadzano postępowanie oraz brak wystarczających wskazań, co stanowiło podstawę (także prawną) wszczętego postępowania oraz w wydanego rozstrzygnięcia. W tym miejscu, nie przesądzając o prawidłowości kwalifikacji dokonanej przez WINB , wskazać należy iż gdyby uznać stanowisko Wojewody, które znajduje potwierdzenie w przywołanym przez organ orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zewnętrzne schody stalowe, trwale związane z gruntem oraz budynkiem, usytuowane przy budynku mieszkalnym, wiodące do mieszkania na piętrze, stanowią obiekt budowlany, a konkretnie budowlę określoną w art. 3 pkt 1 lit. b Prawo budowlane, to w takiej sytuacji słusznie organ uznał, że całe postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 48, a nie art. 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej: P.b.). W tym miejscu powtórzyć należy, iż wypowiedzenie się przez Sąd, co do kwestii kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego oraz czy w sprawie właściwe było wdrożenie procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1, wykraczałoby poza ramy zakreślone wniesionym sprzeciwem. Byłaby to bowiem ingerencja w merytoryczną treść wydanej decyzji. Oceniając jednakże powyższe argumenty, Sąd przyjmuje argumentację organu odwoławczego, uznając, że stanowiły one wystarczającą podstawę do skorzystania z treści art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu wyjaśnić należy, że samą zmianę podstawy prawnej uznać należy za dopuszczalną. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż z przepisu 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej, orzeczonego obowiązku rozbiórki." (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 929/18, dostępny w CBOSA). Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, iż wobec opisanych braków w materiale dowodowym, w tym przede wszystkim pozwalającym na jednoznacznie zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji, nie mielibyśmy do czynienia wyłącznie ze zmianą podstawy prawnej ale z prowadzeniem w całości postępowania w innym trybie, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy słusznie zwrócił uwagę organ na rozłączności trybów z art. 48 i z art. 50-51 P.b., wskazując, iż przepisy określone w art. 50-51 P.b. dotyczą robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 P.b., lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach, podczas gdy brak decyzji pozwolenia na budowę obiektu budowlanego skutkować winno sankcjami określonymi w art. 48 P.b. Sąd wskazuje, że właśnie ta rozłączność i fakt, że tryby te mają zastosowanie do odmiennych stanów faktycznych przemawia – w obliczu niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ – za prawidłowością zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wyżej wspomniane braki nie pozwalają bowiem ocenić, czy w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ prawidłowo uruchomił procedurę uregulowaną w art. art. 51 ust. 1 P.b. Skoro bowiem wykonane roboty budowlane podlegać mogą innej kwalifikacji niż przyjęta w decyzji organu I instancji, to konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem zbadania, który tryb jest właściwy. Nie ulega zaś wątpliwości, że organ I instancji nie prowadził w tym kierunku postępowania dowodowego i nie podjął odpowiednich czynności wyjaśniających, w tym chociażby poprzez zbadanie konstrukcji przedmiotowych schodów i ich wymiarowania. Sąd podkreśla raz jeszcze, że niewyjaśnienie rozpoznawanej sprawy w aspekcie ewentualnego zastosowania art. 48 lub art. 51 P.b. oraz konieczność wyeliminowania wad i braków z tym związanych w decyzji organu I instancji, musi – jak trafnie uznał organ odwoławczy – prowadzić do wniosku, że istnieje konieczność ponowienia postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może bowiem dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo został zastosowany art. 138 § 2 K.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. W ocenie Sądu, akta administracyjne sprawy potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu nie mają więc racji skarżący, że decyzja organu II instancji narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a. ze względu na fakt, iż organ II instancji, w sytuacji, w której możliwe było merytoryczne orzeczenie w sprawie, bezpodstawnie podjął decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pozostałe kwestie nie mogą być przez Sąd badane i rozstrzygane. Należy pamiętać, iż niniejsze postępowanie toczy się bez udziału inwestora. Tym samym ewentualne wypowiedzenie się i przesądzenie innych kwestii, w tym merytorycznych, prowadziłoby do pozbawienia inwestora możliwości obrony swoich praw. Wobec powyższego, mając na uwadze ograniczoną kognicję Sądu w sprawach ze sprzeciwu oraz fakt stwierdzonych przez organ odwoławczy naruszeń, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie WINB uprawniony był do wydanie decyzji kasacyjnej. Tym samym sprzeciw podlegał oddaleniu na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a.. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 P.p.s.a.