II SA/Po 412/18

Dnia 18 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 roku sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego oddala skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1001; dalej: "ustawa kombatancka") – po rozpatrzeniu wniosku Z. M. z dnia [...] r. – odmówił przyznania mu uprawnienia do wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] r., nr [...] W dniu [...] r. Z. M., powołując się na okoliczności wskazane we wniosku z dnia [...] r., ponownie złożył do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy kombatanckiej. W konsekwencji, w dniu [...] r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowieniem nr [...], działając na podstawie art. 16 § 1, art. 61a § 1 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego za deportację do pracy przymusowej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w tej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] r., odmawiającą przyznania Z. M. wnioskowanego świadczenia i decyzja ta jest ostateczna. W zażaleniu z dnia [...] r. Z. M. podniósł, że nie został w żaden sposób poinformowany co do okoliczności prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza co do możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. Co więcej, organ winien z urzędu wszcząć procedurę z art. 154 K.p.a. bez jego wyraźnego wniosku, albowiem za zmianą decyzji z dnia [...] r. przemawia jego słuszny interes, a nawet interes społeczny. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie własne z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że strona w ustawowym terminie wniosła zażalenie, w którego treści wskazała, że jej intencją było rozpoznanie sprawy na podstawie art. 154 K.p.a. W odpowiedzi z dnia [...] r. na pismo zawiadamiające o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie Z. M. wyjaśnił, że ostateczny pobyt jego rodziny w [...] nie był skutkiem bezpośredniej deportacji z [...], ale był przerwany pobytem w obozie w L. i w [...], w oczekiwaniu na dalszy transport do pracy przymusowej rodziców. Jednocześnie strona przesłała odnalezione dokumenty co do pracy jego matki, w jego opinii przeczące twierdzeniu, że nie miała pracy i głównie zajmowała się domem, tj. postanowienie weryfikacyjne z dnia [...] r. Zarządu Wojewódzkiego Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę Niemiecką, a także pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. z dnia [...] r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Oczywistym jest również to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 K.p.a. należy więc przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Tymczasem, zdaniem organu, strona nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie za zmianą decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak jest więc podstaw do zmiany decyzji o nieprzyznaniu uprawnień kombatanckich w oparciu o przepis art. 154 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. Z. M. podniósł, że organ w ogóle nie odniósł się do przesłanych mu w piśmie z dnia [...] r. dokumentów, a to z powodu ich braku w 2015 r. odmówiono mu przyznania świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że w toku obecnie prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów i nie wskazała na jakiekolwiek nowe okoliczności, które w ocenie organu przemawiałyby za uznaniem, że interes społeczny lub słuszny interes strony nakazuje wzruszenie ostatecznej decyzji. Odnosząc się do pisma strony z dnia [...] r., do którego załączono zawiadomienie i postanowienie weryfikacyjne Zarządu Wojewódzkiego Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę Niemiecką oraz pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazano, że dokumenty te nie zmieniają stanu faktycznego sprawy. Strona we wcześniejszych stadiach postępowania jak i obecnie nie udokumentowała, iż została deportowana z [...] do [...] w celu wykonywania pracy przymusowej. Organ zauważył przy tym, że okoliczności, na które powołuje się strona, były już brane pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie przyznania uprawnień. W konsekwencji uznano, że w toku postępowania nadzwyczajnego nie zostały ujawnione żadne okoliczności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że zostały spełnione wymogi art. 154 K.p.a. Tymczasem dążenie do zmiany decyzji w oparciu o słuszny interes strony lub interes społeczny może być aktualne w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub zmiany obowiązującego prawa, które nastąpiły po dniu wydania decyzji ostatecznej. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że we wnioskach o podjęcie postępowania wskazywał i dokumentował, że praca ojca w charakterze murarza w firmie [...] niewątpliwie była pracą przymusową i dla wykonywania tej właśnie pracy deportowano rodziców do [...]. Co do pracy matki to przedstawił w aktualnie prowadzonym postępowaniu dokumenty potwierdzające jej pracę tj. postanowienie Weryfikacyjne Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę oraz pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. z dnia [...] r. Skarżący podkreślił również, że organ niezasadnie uznał, że po jego stronie brak jest słusznego interesu indywidualnego do prowadzenia postępowania o ubieganie się o uprawnienia do świadczeń osobom represjonowanym przez III Rzeszę. Wyraził też pogląd, że odmowa ponownego rozpatrzenia tej sprawy i podobnych spraw innych osób jest naruszeniem interesu społecznego, szczególnie w aspekcie historycznym. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., zasadnie odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. M. uprawnienia do świadczenia pieniężnego za deportację do pracy przymusowej. Na wstępie wskazać należy, że z zażalenia skarżącego z dnia [...] r. (k. 58 – 59 akt adm.) na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyraźnie wynika, że jego intencją było wszczęcie postępowania w trybie art. 154 K.p.a., tj. w zakresie zmiany decyzji Szefa Urzędu Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego za deportację do pracy przymusowej. W piśmie tym skarżący zarzucił bowiem, że organ nie wszczął postępowania w oparciu o art. 154 K.p.a., a za zmianą decyzji przemawia jego słuszny interes, a także interes społeczny. Skarżący nie powołał się przy tym na żadną z przesłanek wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący wyjaśnił przy tym, że zażalenie to pomagał mu napisać znajomy prawnik (k. 37 akt adm.), a więc skarżący korzystał z pomocy profesjonalisty. Wobec tego organ zasadnie, w zgodzie z wyartykułowaną wolą skarżącego, procedował właśnie w trybie art. 154 K.p.a. Przechodząc do meritum wyjaśnić należy, że stosownie do wyżej wskazanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Wyjaśnić należy, że oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w przepisach prawa. Nie można uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 K.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Przyjęcie zaś stanowiska, według którego w postępowaniu opartym na art. 154 K.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałaby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym. Zdaniem Sądu organ słusznie uznał, że w toku postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów i nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że interes społeczny lub słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 K.p.a. nakazuje wzruszenie ostatecznej decyzji. Jak słusznie zauważono, okoliczności, na które powołała się strona we wniosku z dnia [...] r. o zmianę decyzji (k. 49 akt adm.), były tożsame z okolicznościami wskazywanymi we wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego z dnia [...] r. (k. 11 akt adm.). Organ zasadnie więc uznał, że w toku postępowania nie zostały ujawnione żadne okoliczności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że zostały spełnione wymogi art. 154 K.p.a. Skarżący w ogóle nie wykazał swego słusznego interesu. I co prawda samo określenie "słuszny interes strony" jest niezdefiniowane, to wskazuje się, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjno-prawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 617/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie nie sposób jednak pominąć, że już w toku postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej, wszczętego – jak już wcześniej wskazano – na wyraźne żądanie skarżącego w trybie art. 154 K.p.a., Z. M. podniósł okoliczności wskazujące na wystąpienie w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania. Zauważyć bowiem należy, że do pisma z dnia [...] r. (k. 68 akt adm.) skarżący dołączył dokumenty świadczące – jego zdaniem – o fakcie wykonywania przez jego matkę pracy przymusowej i wniósł o ich uwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił również, że w 2015 r. nie był w posiadaniu wskazanych dokumentów, które jego zdaniem potwierdzają zaistnienie okoliczności uprawniających do otrzymania wnioskowanego świadczenia (k. 73 akt adm.). Co prawda skarżący nie powołał w treści pisma z dnia [...] r. podstawy prawnej do wznowienia postępowania, to jednak wskazał na nowe dowody, nieznane organowi w dniu wydawania decyzji, które zdaniem skarżącego potwierdzają jego uprawnienie do otrzymania świadczenia pieniężnego uregulowanego w ustawie kombatanckiej. Tymczasem jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest właśnie wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). W tej sytuacji obowiązkiem organu było zakwalifikowanie pisma z dnia [...] r. jako nowego wniosku skarżącego, tj. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, i rozpatrzenie go w odrębnym postępowaniu zgodnie z wymogami K.p.a. Niemniej jednak wskazywane przez skarżącego okoliczności nie mogły być podstawą do zmiany decyzji [...] r. w trybie art. 154 K.p.a. Wyjaśnić bowiem trzeba, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. stanowi jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten oparty jest na niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1176/16). Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") powodowałoby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, względnie stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W szczególności, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ rozstrzygnął jej istotę we właściwym trybie, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.