II SA/Po 413/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2008r. sprawy ze skargi E. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr[...] znak [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ M.Kwiecińska /-/ A.Łaskarzewska Dnia [...] Starosta [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę E. G. obejmująca budynek gospodarczo garażowy w K. na działce nr [...] (znak [...]). W części opisowej projektu zawarto zapis, iż powierzchnia działki, obowiązująca linia zabudowy oraz konieczność zachowania odległości od istniejących dróg powoduje, że usytuowanie budynku [...] jest możliwe jedynie na granicach działki. Stwierdził też, że projekt pozostaje w zgodzie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w obrębie wsi K. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 22 kwietnia 2002 r.). Dnia [...] W. K. i E. K. złożyli wniosek o wznowienie opisanego wyżej postępowania, albowiem nie otrzymali decyzji o pozwoleniu na budowę, która wydana została na rzecz E. G. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. G. pozwolenia na budowę budynku [...]. Dnia [...] Starosta [...] powołując się na art.151 § 2 w zw. z art.146 § 2 kpa stwierdził, że w/w decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana został z naruszeniem prawa, odstąpił od jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 kpa, albowiem w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu podniesiono, że usytuowanie budynku spełnia warunek określony w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślono, że zarzuty dotyczące [...] drzew nie podlegają badaniu w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym, że postępowanie dotyczy budynku [...] badaniu nie może podlegać [...] związany z działalnością gospodarczą. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 5 marca 2001 r. nie jest wymagana zgoda właściciela działki sąsiedniej na budowę budynku przy granicy. Posiada on jednak prawo uczestniczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony. Starosta [...] podkreślił, że obowiązujący na terenie objętym inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia 22.04.2002 r. nr [...] nie zabrania sytuowania budynków przy granicy działki. Zatem przedmiotowa lokalizacja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu. Inwestor uzyskał decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. [...] m2 pod budynek [...] w [...] działki. Projekt taką lokalizację budynku uznał za zasadną. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. K., W. K. W ich ocenie badając zasadność usytuowania budynku przy granicy należało mieć na względzie konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron wobec prawa, co oznacza konieczność każdorazowego zbadania jakie przyczyny przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesem właściciela sąsiedniej działki. Wskazano na treść art. 5 ust. 1pkt 6 prawa budowlanego, a także art. 144 kc, 7 kpa. Dnia [...] Wojewoda [...] decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] (znak [...]). W uzasadnieniu podniósł, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ I instancji naruszył zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 kpa. Ustalając krąg stron nie wykazał należytej staranności przy ustaleniu miejsca stałego pobytu skarżących. Stąd tez wznowienie postępowania było w pełni uzasadnione. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wydając decyzję dokonał właściwej oceny faktycznej i prawnej. E. i W. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę. Zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wskazali, że w sprawie doszło do naruszenia następujących norm: Art. 7 Konstytucji, art. 6, 15, 138 § 1pkt 1, § 2,151 § 2, 151 § 1 pkt 2 kpa, art. 35 ust.1 pkt 1 i 2 prawo budowlane, § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zwrócili uwagę, że powoływany plan nie dotyczy działki nr [...]. Nadto nie sposób zgodzić się z organem, iż skoro plan nie zakazuje sytuowania budynków przy granicy to jest dozwolone. Dopuszczono się w istocie naruszenia § 13 ust. 3 wymienionego rozporządzenia. Zdaniem skarżących Starosta nie wykazał, aby decyzja z dnia [...] nie naruszała przepisów prawa materialnego. Organ II instancji wbrew zasadzie dwuinstancyjności nie przeprowadził merytorycznie postępowania. Zawarł w decyzji jedynie lapidarne stwierdzenie, że organ I instancji dokonał właściwej oceny faktycznej i prawnej. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, ze nie można zgodzić się z zarzutem, że w decyzji brak było odniesień do zastrzeżeń natury merytorycznej w związku z kwestionowaną lokalizacją budynku [...]. Wznowienie polega na ponownym zbadaniu postępowania, czy jakaś wada wymieniona w art. 145 § 1 kpa nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie organu odwoławczego dotyczyło zbadania przesłanek, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia Starosty w trybie wznowieniowym. Nie mogło polegać na badaniu okoliczności, które legły u podstawy decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wzruszenie tejże mogłoby stanowić przedmiot postępowania organu II instancji nie w trybie odwoławczym, lecz w trybie nadzwyczajnym. Nie sposób więc zgodzić się ze skarżącym, że doszło do pogwałcenia zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W przedmiotowej sprawie na wstępie rozważenia wymagała istota instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest: a) ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i 145a kpa; b) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem. W istocie zatem wydanie postanowienia o wznowieniu daje podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw. W toku rozpoznawania spraw we wznowionym postępowaniu nadal istnieje ostateczna decyzja wydana w postępowaniu co do którego istnieje uzasadniony zarzut dotknięcia wadliwością z art. 145 § 1 kpa. Właściwą formą rozstrzygnięcia tak co do przyczyn wznowienia jak i co do istoty sprawy jest decyzja wydana na podstawie art.151 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje w istocie dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 kpa odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Przy czym decyzję o istocie sprawy wydaje się po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Granice w sprawie wznowienia postępowania wyznacza zakres rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Granicę postępowania tworzy więc sprawa tożsama pod względem przedmiotowym, podmiotowymi podstawy prawnej. Prowadząc postępowanie organ działa wg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania przed organem I instancji. Nie jest on związany ustaleniami stanu faktycznego ani prawnego, dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 151 § 2 kpa stanowi o jeszcze jednym możliwym rozstrzygnięciu wznowionego postępowania. Nie uchyla się bowiem decyzji także w tym przypadku jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja w trybie tego przepisu może zostać wydana dopiero po ponownym merytorycznym rozpoznaniu istoty sprawy. W niniejszej sprawie ustalono zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1pkt 4 kpa. Skarżący mimo, że byli stronami postępowania nie brali udziału w nim z winy organu. Ustalenia w tym względzie nie budzą wątpliwości Sądu, także w zakresie dochowania terminu z art.148 § 2 kpa. Zatem w warunkach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji z art. 151 § 1pkt 1 kpa. Organ rozpoznający sprawę w wyniku wznowienia zobowiązany był w takiej sytuacji do zbadania zasadności zakończenia postępowania w trybie art. 151 § 1pkt 2 kpa bądź w trybie art. 151 § 2 kpa. Przy czym zarówno w jednym jak i drugim przypadku zgodnie z poczynionymi wyżej wywodami decyzję winno poprzedzać przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - rozpoznawczego. W niniejszej sprawie badaniu poddać należało legalność decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem organy rozpoznające sprawę w postępowaniu wznowieniowym nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. I tak badając sporną decyzję należało mieć w szczególności na względzie, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2002 r. prawo budowlane (Dz.U. 06.156.1118 ze zm.) obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Spełnienie wymagań w tym względzie winno być przedmiotem kontroli w postępowaniu wznowieniowym, szczegółowe rozważania w tym przedmiocie należało zamieścić w decyzji. Organ II instancji swe rozważania co do legalności decyzji o pozwoleniu na budowę ograniczył do lapidarnego stwierdzenia, iż Starosta dokonał właściwej oceny faktycznej i prawnej. Organ I instancji zaniechał uczynienia przedmiotem rozważań istotnych dla sprawy okoliczności. Pominął badanie spełnienia wymogów z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002.75.690 ze zm.). Aprobując zaproponowaną w projekcie lokalizację spornego obiektu zwrócił uwagę, iż Rada Miejska w Z. w uchwale z dnia 22.04.2002 r. nie zabroniła sytuowania budynków przy granicy działki zatem nie jest ona sprzeczna z planem. Tymczasem § 12 ust. 3 stanowi wyraźnie, że sytuowanie ściany budynku dopuszcza się przy granicy, jeżeli wynika to: 1) z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości 3m od granicy ze względu na rozmiary działki. Aby więc możliwe było dochowanie wymogom z pkt 1 plan musi wyraźnie przewidywać takie usytuowanie( w granicy). Uchwała z dnia 22.04.2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny w zakresie lokalizacji budynków [...] nie dopuszcza sytuowania ich bezpośrednio przy granicy. Decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych rozważań co do dochowania wymogom § 12 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia. W świetle tej normy dopuszcza się lokalizację przy granicy jeśli nie jest możliwe zachowanie odległości z ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki. Starosta [...] stwierdził jedynie, że projektant taką lokalizację uznał za zasadną. Nie odniósł się w tym względzie do jakiejkolwiek normy, nie wyjaśnił z czego ta "zasadność" wynikała. Wprawdzie w części opisowej projektu uzasadniając lokalizację w granicy jego autor odwołał się do powierzchni działki, obowiązującej linii zabudowy, konieczności zachowania odległości od istniejących dróg jednakże tego rodzaju zastrzeżenia projektanta nie mają odzwierciedlenia w do tej pory zgromadzonym materiale dowodowym, co w istocie nie pozwala na przyjęcie dochowania wymogom z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. W szczególności analiza części graficznej projektu zagospodarowania działki, sporządzonej na kopii mapy sytuacyjno wysokościowej w skali 1 : 500 nie pozwala na przyjęcie za projektantem, by jej rozmiar powodował niemożliwość dochowania odległości z § 12 ust. 1 pkt 2. Ze znajdujących się w aktach materiałów planistycznych także nie sposób wywieść, aby konieczność dochowania przyjętym w planie rozwiązaniom, w tym co do obowiązującej linii zabudowy, dopuszczalnej odległości względem przewidzianych w planie dróg ograniczała możliwość lokalizacji spornego obiektu wyłącznie do przyjętego w kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, ze postępowanie tak I jak i II instancji naruszyło przepisy zawarte w art. 7, 77 § 1, 80 kpa. Organ II instancji nie dochował wymogom stawianym w art. 107 § 3 kpa uzasadnieniu decyzji, które poza zacytowaniem treści przepisów oraz lakonicznym stwierdzeniem co do właściwej oceny faktycznej i prawnej dokonanej przez organ I instancji nie zawiera żadnych merytorycznych rozważań, do czego organ ten był zobowiązany. W tej sytuacji należało przyjąć, iż w Wojewoda nie rozpoznał sprawy, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności z art. 15 kpa, której realizacja nie polega tylko nie stwierdzeniu, że w sprawie zapadły decyzje organów obu instancji. W istocie bowiem treść uzasadnienia decyzji Wojewody nie przemawia za przyjęciem, iż prowadził on postępowanie wyjaśniające, co ma istotne znaczenie wobec stwierdzonej wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego. W tym stanie rzeczy przyjąć należało, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1pkt 1lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002.153.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. A zatem rozstrzygnięcie w oparciu o art.151 § 2kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa było co najmniej przedwczesnym , wyczerpywało tym samym znamiona art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Stąd orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania co do konieczności dochowania wymogom w zakresie odległości spornego obiektu od granicy, dopuszczonej przepisem § 12 ust. 1 bądź ust. 3 cyt. rozporządzenia. Organ winien mieć przy tym na względzie, że dopuszczenie sytuowania obiektu bezpośrednio przy granicy w myśl § 12 ust. 3 pkt 1 oznacza w istocie konieczność zawarcia w tym względzie wyraźnych postanowień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie zaistnienia warunków z § 12 ust. 3 pkt 2 oznacza zaś konieczność poczynienia w uzasadnieniu decyzji rozważań co do braku możliwości dochowania odległości o której mowa w ust. 1 pkt 2, które winny mieć odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w zgodzie z art. 7, 77 § 1 kpa. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wbrew zarzutom skargi z dokumentacji znajdującej się na stronach [...] akt administracyjnych organu I instancji wynika, iż działka o nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony powoływaną wyżej uchwałą z dnia 22.04.2002 r. obowiązuje zatem na terenie spornej inwestycji. Jak w pkt. II i III rozstrzygnięto mając na względzie art. 200, 152 p.p.s.a. /-/ W.Batorowicz /-/ M.Kwiecińska /-/ A.Łaskarzewska MK