II SA/Po 413/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi H. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska W dniu 6 sierpnia 2009 r. do Burmistrza S. wpłynął wniosek K. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza użytkowego oraz tarasu budynku zlokalizowanego w S. przy ul. D.. We wniosku wskazano, że zamiarem inwestora jest podwyższenie budynku i zmiana konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy o kącie nachylenia 25-35 0, pokrytego dachówką ze ścianą kolankową do 50 cm. Burmistrz S. decyzją z dnia [...] 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla określonej we wniosku inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania. Następnie wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, cechy oraz parametry istniejących obiektów w obszarze analizowanym. Zgodna jest ze średnimi wskaźnikami z obszaru analizowanego, nie wpłynie negatywnie na ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego, nie będzie stanowić dysonansu krajobrazowego oraz nie naruszy istniejących relacji gospodarczo-społecznych, środowiskowych i kompozycyjno-estetycznych. Do decyzji dołączono dokument "Wyniki analizy", część graficzną do analizy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. N.. Podniosła, iż jako użytkownik wieczysty działki nr [...] nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, bowiem nie uwzględniono przy jej wydaniu dostępu do światła dziennego w sąsiednim budynku mieszkalnym. Jej zdaniem, jeżeli inwestor nadbuduje poddasze użytkowe do wysokości 11 m oraz zabuduje istniejący taras odetnie całkowicie dostęp światła dziennego od strony wschodnio-południowej. Ponadto wskazała, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w analizowanym obszarze 22 %, działka objęta inwestycją ma zaś wskaźnik na poziomie 37 %. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podano, że organ I instancji ograniczył się w trakcie prowadzonego postępowania jedynie do sporządzenia wyników analizy funkcji zagospodarowania terenu. W materiale dowodowym brak jest natomiast samej analizy, która pozwoliłaby na ostateczne stwierdzenie, czy na terenie przyległym istnieje zabudowa pozwalająca na pozytywne załatwienie wniosku inwestora. Dlatego organ odwoławczy zobowiązał Burmistrza S., by ponownie rozpoznając sprawę uzupełnił akta o analizę. Kolegium zwróciło również uwagę, że we wniosku nie zawarto podstawowych informacji dotyczących planowanego zapotrzebowania na poszczególne media (art. 52 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wnioskodawcę winno się wezwać do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem, w stosunku do nieruchomości sąsiedniej. W przepisie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazuje się, iż w postępowaniu tym określa się linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). jest to wprawdzie katalog otwarty, ale te właśnie kwestie powinny być w szczególności przedmiotem rozstrzygania przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy. Natomiast kwestia usytuowania obiektu budowlanego, w tym zachowania przewidzianych prawem odległości od innych obiektów badana jest na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. W tym to postępowaniu wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym dokładną jej lokalizację (art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego praz przepisów szczególnych. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wnieśli H. i K. B.. Podnieśli, iż ich zamiar inwestycyjny podyktowany był chęcią wymiany pokrycia dachowego, bowiem dotychczas istniejące zostało wykonane metodą mało oszczędną. Wskazali, że przedmiotowy budynek istnieje, posesja jest uzbrojona we wszystkie media i nie ma potrzeby zwiększenia ich zużycia. Podali też, że posiadają umowy na dostawę mediów. W związku z tym zdaniem skarżących złożony w sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy był wystarczający. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto organ wskazał, że w sprawie nie poczyniono uzgodnień z właściwymi organami, także uzgodnień z gestorami sieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r., mocą której działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ uchylił decyzję Burmistrza S. z dnia [...] 2010 r. ustalającą na rzecz K. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza użytkowego oraz tarasu budynku zlokalizowanego w S. przy ul. D. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ona przepisów prawa materialnego, które miało by wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej upzp), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 upzp, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1 że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, a w ust. 2 tego paragrafu określa, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się, czy istnieje możliwość wyznaczenia dla nowej inwestycji w odniesieniu do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie obowiązującej linii zabudowy (§ 4 rozp.), a także jaki dopuszcza się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozp.), jak szeroka może być elewacja frontowa budynku (§ 6 rozp.), jaka może być wysokość jego górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki (§ 7 rozp.) oraz geometria dachu (§ 8 rozp.). Analiza jest zatem podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w oparciu o który weryfikuje się, czy planowana inwestycja odpowiada uwarunkowaniom architektoniczno-urbanistycznym istniejącym na danym obszarze. Mając na względzie powyższe rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., które stwierdziło, że brak w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym analizy funkcji i cech zabudowy terenu jest na tyle istotny, że konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzić należy, iż w aktach znajduje się dokument nazwany "Wynikami analizy" oraz część graficzna analizy. Na graficznej części analizy wyznaczono w sposób prawidłowy obszar analizowany, określono numery działek, obowiązującą linię zabudowy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze zabudowanym. Wskazano też jaką funkcję ma zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym. Z kolei w dokumencie "Wyniki analizy" zawarto stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 upzp, mieszkaniowa funkcja inwestycji odpowiada funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej nie ulega zmianie, zaś średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 22 %. Stwierdzono też, że teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie działki jest wystarczające, inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi. Określono wysokość planowanej nadbudowy oraz geometrię dachu. W dokumencie "Wyniki analizy" brak informacji co do parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, których ustalenie winno poprzedzać wskazanie parametrów zabudowy przyszłej. W graficznej części analizy, znajdującej się w aktach brak informacji co do wszystkich parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Z tego dokumentu nie wynika w istocie jaka wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej występuje w istniejącej zabudowie w obszarze analizowanym, brak ustaleń co do występujących na tym terenie geometrii dachu budynków. Nie sposób więc zbadać w oparciu o jakie przesłanki przyjęto w decyzji organu I instancji, że wysokość nadbudowy sięgać może 11m, że dopuszczalna jest lokalizacja dwóch kondygnacji nadziemnych z poddaszem użytkowym, dach zaś winien być dwuspadowy, o kącie nachylenia dwóch połaci dachowych od 25 do 35 stopni. Niemożliwe zatem było zbadanie, czy przy wyznaczaniu tych parametrów dochowano wymogom z § 7, 8 rozporządzenia wykonawczego. Przepisy te wymagają odniesienia do parametrów zabudowy istniejącej. Wyczerpująco sporządzona analiza jest warunkiem należycie przeprowadzonej kontroli organu II instancji, czy też sądu administracyjnego. W przeciwnym wypadku instytucja powołana do kontroli nie miałaby możliwości sprawdzić prawidłowości poczynionych ustaleń, będących podstawą wyznaczonych parametrów nowej zabudowy. Zamieszczenia w aktach wszystkich dokumentów, będących podstawą decyzji jest gwarantem dochowania przez organ zasadzie zawartej w art.11 kpa, obligującej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Słusznym było zatem przyjęcie, iż w sprawie zaistniały warunki z art. 138§2 kpa, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Przeprowadzone postępowanie nie odpowiadało zadość normom zawartym w art. 7, 77 § 1, 80, 11kpa. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2010r., skierowanym do tut. Sądu w odpowiedzi na uprzednie wezwanie Burmistrz Miasta i Gminy S. potwierdził sporządzenie analizy jedynie na materiałach kartograficznych. Tego rodzaju dokument nie jest wystarczającym, by przyjąć iż dochowano wymogom z § 3 ust. 1 rozporządzenia, by przeprowadzona na nim analiza funkcji oraz cech zabudowy opowiadała wymogom z art. 61ust.1-5 upzp . Sąd nie podziela zastrzeżeń organu II instancji, iż wniosek skarżącego o ustalenie warunków dla przedmiotowej nadbudowy domu należy uzupełnić – zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ustęp 1 upzp o kwestie zapotrzebowania na poszczególne media. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp uzależnia wydanie warunków zabudowy m.in. od tego, by istniejące lub projektowane uzbrojenie było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W niniejszej sprawie planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o użytkowe poddasze, taras. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej rozbudowy zaznaczono, że istnieją wszystkie media. Nie sposób przyjąć zatem zważywszy na zakres przedsięwzięcia (rozbudowa istniejącego budynku o poddasze i taras), by wnioskodawca nie określił w istocie zapotrzebowania na media. Nie zmieniając charakteru planowanej zabudowy w odniesieniu do już istniejącej wyraźnie zaznaczył, że istnieje infrastruktura techniczna na terenie zainwestowania. Z tych samych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, by inwestor zobowiązany był do uzyskania zgody gestorów sieci co do możliwości podłączenia do nich planowanej inwestycji, określonej we wniosku jako nadbudowa poddasza użytkowego oraz tarasu. Za niezasadny uznać należało więc wywód, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp z powodu podnoszonych przez Kolegium braków wniosku oraz braku zgody od gestorów sieci co do możliwości podłączenia do nich planowanej inwestycji. Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nadmiernego zacienienia przez przedmiotową nadbudowę sąsiedniego domu, usytuowanego na działce należącej do I. N.(dz. nr [...]) wywiodło, że zagadnienie to będzie badane przez organ architektoniczno-budowlany, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku, który planuje wybudować skarżący i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 672/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska