II SA/Po 413/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego G. decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 344, dalej u.g.n.), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P.: 1. zatwierdził podział nieruchomości położonej w P., oznaczonej: działka nr [...] obręb S., ark. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa, zgodnie z przedstawionym na mapie projektem podziału, stanowiącym integralną część decyzji; 2. określił, że działki oznaczone numerami [...] i [...] wydzielane są jako działki gruntu, o których mowa w art. 4 pkt 3 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, że postępowanie w sprawie podziału wyżej opisanej nieruchomości zostało wszczęte w dniu 27 września 2022 r. na wniosek Prezydenta Miasta P.. Postanowieniem Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego G. (dalej: Dyrektor ZGiKM G. z dnia 03 października 2022r. postępowanie zostało zawieszone w oparciu o przepis art. 94 ust. 2 u.g.n. do czasu uchwalenia planu miejscowego. Podjęcie postępowania nastąpiło postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r., ponieważ plan miejscowy nie został uchwalony, a dopuszczalny okres zawieszenia upłynął. Ustalono, że wyżej opisana nieruchomość znajduje się na obszarze, gdzie brak jest obowiązującego planu miejscowego, nie ma obowiązku sporządzenia tego planu oraz nie przedłożono decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego ustalono, że podziału nieruchomości można dokonać w oparciu o art. 94 ust.1 pkt 1 u.g.n., a więc jeżeli podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Dyrektor ZGiKM G. postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2023r., nr [...], pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości jako niesprzeczny z przepisami odrębnymi mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym z przepisami art. 140 KC. Postanowienie stało się ostateczne z dniem 17 kwietnia 2023 r. Organ wyjaśnił, że w wyniku podziału powstaną dwie działki gruntu. Ponieważ działka nr [...] wydzielana jest w celu, o którym mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nie stosuje się przepisów art. 93 ust. 3 tej ustawy. Jednocześnie dokonany podział nie przesądza o możliwości zagospodarowania wydzielonych działek, gdyż powyższą kwestię rozstrzyga się w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023, poz. 977). Pismem z dnia 11 września 2023 r. G. P. (dalej: GDDKiA) poinformował organ, że działki wydzielone w wyniku podziału działki nr [...] ark. [...] obr. S. znajdują się w trwałym zarządzie GDDKiA i stanowią pas drogi krajowej autostrady [...]. Przedmiotowe działki nie mogą być przedmiotem zbycia. Ponadto z uwagi na fakt, że GDDKiA nie była stroną w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [...] GDDKiA, wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i ujawnienie tego faktu w księdze wieczystej. Do pisma załączono decyzję Wojewody dnia 22 sierpnia 2005 r. nr [...], z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość podlega prawu trwałego zarządu wnioskodawcy, czyli GDDKiA. Jednocześnie w decyzji tej GDDKiA została zobowiązana do ujawnienia prawa trwałego zarządu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Następnie, podaniem z dnia 10 listopada 2023 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZGiKM G. z 14 czerwca 2023 r. nr [...], zatwierdzającej podział działki nr [...], obr. S.. Wniosek ten nie zawierał szerszego uzasadnienia ani wskazania konkretnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 24 marca 2025 r., nr SKO [...], działając na podstawie art. 158 i art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 93 ust. 3, art. 94 ust. 1 pkt 1 oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZGiKM G. z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...] W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności stanowi zatem rażące naruszenie prawa. Do takiego naruszenia dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Uznać zatem należy, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa. Wnioskodawca zarzucił, że decyzja Dyrektora ZGiKM G. z dnia 14 czerwca 2023 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa albowiem GDKiA nie był stroną postępowania dotyczącego jej podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji, wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych aktów administracyjnych, nie może ulegać wątpliwości, że przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. muszą być interpretowane ściśle. Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując sprawę nie dopatrzyło się naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych "osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości podlegającej podziałowi, nie może być stroną postępowania podziałowego ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału. Przymiotu strony postępowania podziałowego nie dają też prawa obligacyjne do dzielonej nieruchomości, pochodzące od właściciela lub użytkownika wieczystego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do nieruchomości podlegającej podziałowi." - tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 marca 2020 r., II SA/Bk 59/20. Kolegium w pełni podzieliło ten pogląd. Odnosząc się zaś do stwierdzenia wnioskodawcy, iż nowopowstałe działki nie mogą być przedmiotem zbycia Kolegium wskazało, że zgodnie z wnioskiem Prezydenta Miasta P. z dnia 27 września 2022 r., skierowanym do ZGiKM G. o podział przedmiotowej nieruchomości, działka ta nie będzie przedmiotem zbycia zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. - tzn. jej podział dokonywany jest w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Z kolei przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Za błędne należy zatem uznać stanowisko wnioskodawcy, że nowopowstałe działki nie mogą być przedmiotem zbycia. Kolegium wyjaśniło, że co do zasady jednym z niezbędnych warunków dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości jest zapewnienie wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca przewidział jednak w tym zakresie pewne odstępstwo na rzecz nieruchomości stanowiących własność publiczną (należących do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), które mogą podlegać podziałowi geodezyjnemu nawet w przypadku braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom, o ile stanowią one nieruchomości, które mogłyby zostać zbyte w trybie bez przetargu (art. 93 ust. 3 in fine u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 u.g.n.). Istotne jest aby zaistniały łącznie obie przesłanki warunkujące możliwość zbycia wydzielanych nieruchomości w trybie bezprzetargowym, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., tj. przedmiotem zbycia musi być nieruchomość (lub jej części) niezbędna do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, nieruchomość przyległa stanowi własność lub została oddana w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza zbywaną nieruchomość (lub jej części) nabyć i ta nieruchomość (lub jej części) nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość.Kolegium uznało, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie - wspomniane powyżej warunki są spełnione. Kończąc Kolegium podało, że po przenalizowaniu akt sprawy nie stwierdzono wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności by decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do tut. Sądu GDDKiA, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła w całości decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Strona podniosła następujące zarzuty: - naruszenia poprzez wydanie decyzji podziałowej art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2024 r. poz 320 ze zm., dalej "u.d.p.") poprzez uznanie, że działka znajdująca się w pasie drogowym autostrady [...] objętych koncesją i decyzją lokalizacyjna może być przedmiotem podziału nieruchomości; - naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (tj. Dz.U z 2012r. poz. 931, zwana dalej ustawą o autostradach płatnych) w związku z art. 65 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że działka znajdująca się w pasie drogowym autostrady [...], objętym koncesją i decyzją lokalizacyjna, może być przedmiotem podziału nieruchomości. Skarżący podał, że domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na następujące okoliczności: skarżący posiadał przedmiotową nieruchomości w trwałym zarządzie, po drugie nie był stroną w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [...], a po trzecie, że nowopowstałe działki nie mogą być przedmiotem zbycia. Działka nr [...] znajduje się w pasie autostrady [...]. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych, w tym autostrad, jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako, że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (res extra commercium), działka nr [...] nie mogła być przedmiotem podziału, gdyż takie działanie narusza art. 2a u.d.p. - podział nieruchomości we wskazanym trybie jest niedopuszczalny w związku z powyższym naruszenie przepisu ma charakter oczywisty. Podział pasa drogowego autostrady w trybie art. 93 ust.3 u.g.n, jest niedopuszczalny z uwagi na wyłączenie z obrotu prawnego pasa autostrady oraz jego publiczne przeznaczenie. Skarżący podniósł, że autostrada [...] w zakresie przedmiotowej działki została zbudowana na podstawie ostatecznej decyzji [...] nr Wojewody z dnia 5 lipca 1996 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa poznańskiego. Decyzja lokalizacyjna ustalała przebieg autostrady, granice jej pasa drogowego, uzgadniała projekt budowlany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, która w art. 25 ust. 1 określa, że przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach związanych z lokalizacją autostrad. Dodatkowo należy wskazać, że inwestycja była realizowana w oparciu o Umowę Koncesyjną zawartą przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką A. W. SA w dniu 12 września 1997 r. Ze względu na priorytetowy cel publiczny jakim jest poprawa infrastruktury w kraju, ustawodawca zdecydował o tym, że przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach związanych z lokalizacją autostrad płatnych art. 25 ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych w czy też lokalizacją dróg krajowych w ogóle (art.11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.). Ustawodawca nie zakreślił ram czasowych wyłączenia stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że dopóki dana decyzja lokalizacyjna jest w obrocie prawnym to do spraw objętych jej treścią, tj. między innymi do terenu jaki ona obejmuje, nie można stosować przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia ta była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który wyroku z dnia 6 czerwca 2006r. wypowiedział się, iż wyłączenie stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że wszelkie zasady wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania do spraw z zakresu lokalizacji dróg. Ustawodawca w granicach przysługującej mu swobody wyłączył spod ogólnego zakresu podstawowej ustawy kształtującej ład przestrzenny sprawy dotyczące lokalizacji dróg. Dotyczy to oczywiście możliwości zaplanowania nowej drogi ale również kwestii związanych z planowaniem zmian w pasie drogowym drogi już wybudowanej. Decyzja lokalizacyjna nr [...] dla autostrady płatnej [...] objęła wszystkie niezbędne do funkcjonowania autostrady elementy w granicach określonych na mapach stanowiących załączniki do tej decyzji. W szczególności decyzja określiła dojazdy do obiektów inżynieryjnych, pasy technologiczne po obu stronach autostrady oraz drogi zbiorcze. Na mocy decyzji ustalono również linie rozgraniczające autostrady. Załącznikami do decyzji jest dokumentacja zawierająca szczegóły techniczne projektowanych dróg, tj. ich kształt, parametry czy dokładne położenie oraz stosowne mapy. Na podstawie tej decyzji uzyskano ostateczne pozwolenia na budowę a następnie ostateczne pozwolenia na użytkowanie dla poszczególnych pododcinków autostrady. Decyzja lokalizacyjna jest nadal w obrocie prawnym i jest przez cały czas "konsumowana". Budowa autostrady płatnej [...] została bowiem podzielona na VIII faz i obecnie Koncesjonariusz (A. W. SA) przygotowuje się do realizacji ostatniej fazy inwestycji tj. dobudowy trzeciego pasa ruchu autostrady płatnej [...] na odcinku Obwodnicy Miasta P.. W chwili obecnej trwa procedura uzyskania decyzji środowiskowej niezbędnej do wystąpienia o pozwolenie na budowę, które zostanie wydane także w oparciu o przywołaną wyżej decyzję lokalizacyjną. Kolejnym przepisem stanowiącym o konieczności zachowania istniejącego sposobu zagospodarowania pasa drogowego i niemożności wprowadzania w nim podziału jest art. 65 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 u.p.z.p. Na mocy tego przepisu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi odwzorowywać ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przedstawiać faktyczny, istniejący sposób zagospodarowania terenów objętych opracowaniem. Zaznaczenie na części graficznej planu linii rozgraniczających drogę z jednoczesnym wprowadzeniem ustaleń planistycznych dla terenów objętych ostateczną decyzją lokalizacyjną powoduje, że w dwóch różnych aktach (w akcie prawa miejscowego oraz w decyzji administracyjnej) znajdą się ustalenia planistyczne dla tego samego terenu. Prowadzi to ponownie do naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym w zw. z art. 2 ustawy o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Wyjątek dotyczący stosowania art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., zawarty w art. 65 ust. 2 tej ustawy, jest przejawem stosowania zasady ochrony praw nabytych. Przepis ten wskazuje bowiem wyraźnie, że skutek w postaci zmiany stanu prawnego spowodowanego uchwaleniem nowego planu miejscowego nie sięga ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca uznał, że skoro inwestor - adresat decyzji administracyjnej, zrealizował wynikające z niej uprawnienia, to zostały one przez niego skonsumowane i prawa w ten sposób nabyte należy chronić (tak uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1207/09). Odnośnie autostrady płatnej [...] na odcinku objętym zaskarżoną decyzją wydane przez Wojewodę decyzje o pozwoleniu na budowę są ostateczne, co nie budzi żadnych wątpliwości. Wobec tego podział działki nr [...] miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do skargi załączono kopie decyzji lokalizacyjnej nr [...] (bez części graficznej) oraz kopie dwóch kart: karty opisowej Dokumentacji do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z marca 1996 r. dla autostrady [...] oraz mapy ewidencji gruntów obejmujących obszar z obr. S. w P. - Wykaz działek do nabycia. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie. Kolegium argumentowało, że fakt nie uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa, a przymiotu strony w postępowaniu podziałowym nie dają prawa obligacyjne do nieruchomości. Po drugie, wbrew zarzutom skargi, wyodrębniona działka nie będzie przedmiotem zbycia, a podział nastąpił w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia art. 2 a u.d.p. Kolegium podniosło, że tzw. geodezyjny podział nieruchomości ma charakter czysto techniczny, polegający na dokonaniu zmiany oznaczenia nieruchomości we właściwych rejestrach urzędowych. Sam ewidencyjny podział nieruchomości nie zmienia ani treści, ani sposobu wykonywania praw przysługujących do dzielonej nieruchomości. Nie wpływa on także w żaden sposób na możliwość rozporządzania nieruchomością, w tym w szczególności geodezyjny podział nieruchomości nie rodzi praw do nieruchomości i nie narusza prawa własności, jak i uprawnień osób trzecich. Zarzut naruszenia art. 2a u.d.p jest zatem chybiony. Z kolei przepis art. 25 ust. 1 o autostradach został uchylony z dniem 18 listopada 2011 r. Powołany art. 65 dotyczy zaś wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w sprawie skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej zarzuty. Na pytanie Sądu pełnomocnik oświadczył, że skoro nie można nieruchomości drogowej sprzedać, bądź wykorzystać w innym celu niż drogowy, to nie można jej również podzielić w celu sprzedaży lub zmiany przeznaczenia jej wydzielonego fragmentu. Pełnomocnik oświadczył również, że wydzielona działka zgodnie z projektami m.p.z.p. ma wchodzić w skład nieruchomości, która będzie przeznaczona na dom pomocy społecznej. Wydaje mu się, że w procedurze planistycznej aktywna była Spółka A. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Objęta sądową kontrolą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisów art. 156 - 159 k.p.a., dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZGiKM G. w P. z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...], którą zatwierdzono podział nieruchomości położonej w P., oznaczonej: obręb S., ark. [...], działka [...] W wyniku podziału powstały dwie działki: nr [...] i [...]. Decyzja podziałowa wydana została na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 1 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 344, dalej u.g.n.), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P.. Zarzuty skarżącej koncentrują się na wykazaniu, że wydając decyzję podziałową organ rażąco naruszył przepisy postępowania, w pierwszej kolejności poprzez pominięcie GDDKiA w postępowaniu podziałowym, a dalej że organ rażąco naruszył przepisy prawa materialnego argumentując w tym zakresie, że podziału nieruchomości nie można było przeprowadzić, bowiem działka nr [...] pozostaje w trwałym zarządzie GDDKiA, objęta jest decyzją lokalizacyjną drogi krajowej - autostrady [...] i położona jest w granicach pasa drogowego tej autostrady. W tym miejscu odnotować należy, że w skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosku z dnia 11 września 2023r., uszczegółowionego w piśmie z dnia 10 listopada 2023 r., GDDKiA nie podała w czym upatruje rażącego naruszenia prawa i jakie przepisy zostały w takim stopniu naruszono. Argumentacja w tym zakresie została zawarta dopiero w skardze wniesionej do tut. Sądu (skarżąca nie wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium). Z tych przyczyn ocenę rozstrzygnięcia organu administracji należało przeprowadzić z uwzględnieniem stanowiska przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę. Z uwagi na zarzuty strony skarżącej prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się przede wszystkim do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno Kolegium, jak i Sąd uznał, że zarzut pominięcia osoby GDDKiA w postępowaniu podziałowym nie może zostać uznany za rażące naruszenie przepisów postępowania. Przede wszystkim żaden przepis prawa nie daje wprost zarządcy trwałemu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., umożliwiający mu wstąpienie do kwestionowanego postępowania podziałowego, jak i do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem w doktrynie i judykaturze za rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się naruszenie polegające na oczywistej sprzeczności z obowiązującym przepisem prawa oraz naruszenie wywołujące skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowo organ przyjął, iż w sprawie podziału nieruchomości, uregulowanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania oprócz jego inicjatorów są także inne podmioty, którego interesu prawnego ten podział dotyczy, jednakże z powyższego twierdzenia wywiódł nieprawidłowe wnioski. Niewątpliwe udział w takiej sprawie jest uprawnieniem związanym z prawem do dysponowania nieruchomością podlegającą podziałowi, a zatem interes prawny mają właściciel lub użytkownik wieczysty, co jednakże nie wyklucza automatycznie możliwości udziału innych podmiotów, o ile podział ingeruje w przysługujące im uprawnienia podlegające ochronie prawnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomość podlegająca podziałowi nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa i została oddana w trwały zarząd stronie skarżącej GDDKiA. Instytucja trwałego zarządu uregulowana została w przepisach u.g.n. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a zatem jest instytucją prawną, za pomocą której Skarb Państwa wykonuje prawo własności w odniesieniu do swoich nieruchomości. Stosownie do art. 43 ust. 2 u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: 1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania; 2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego; 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że w przypadku ustanowienia trwałego zarządu zarządca - niezależnie od właściciela – władając nieruchomością ma prawo do dysponowania nią w sposób określony w art. 43 ust. 2 u.g.n., a tym samym i do podejmowania działań w postępowaniu administracyjnym w celu ochrony przysługujących mu uprawnień. W kontekście powyższego zgodzić należy się ze skarżącym, że źródłem jego interesu prawnego jest art. 43 u.g.n., a zatem przysługuje mu obok właściciela – status strony w postępowaniu mającym za przedmiot nieruchomość w stosunku do której sprawuje zarząd. Tożsame stanowisko zajął także NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 381/16 wskazując, że "Skarb Państwa pomimo ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości pozostaje dalej jej właścicielem, a jego organem reprezentującym jest starosta. Nie odbiera to jednak GDDKiA prawa do bycia stroną takiego postępowania, albowiem swój interes prawny skarżąca kasacyjne wywodzi z art. 43 u.g.n." (wyrok dostępny w CBOSA). Wprawdzie wyrok ten zapadł po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku sądu oddalającego skargę na postanowienie wydane w przedmiocie opinii do wstępnego projektu podziału nieruchomości, tym nie mniej zachowuje aktualność na gruncie rozpoznawanej sprawy. Postępowanie podziałowe bowiem składa się z dwóch etapów: pierwszego dotyczącego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oraz drugiego mającego za przedmiot zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Dwuetapowość tego postępowania polega na tym, iż najpierw wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje w formie postanowienia zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji. Przy czym brak jest podstaw, aby różnicować sytuację prawną trwałego zarządcy w zależności od fazy (etapu) postępowania podziałowego. Przyjąć zatem należy, że GDDKiA przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą projekt podziału działki, która pozostaje w jej trwałym zarządzie. Z tych też względów odmienna argumentacja organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność ta nie ma jednakże znaczenia dla oceny postępowania nieważnościowego, bowiem zostało ono wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia 3 marca 2025 r. Ma natomiast znaczenie dla oceny legitymacji strony skarżącej do wywiedzenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2025 r., nr SKO [...] W tym zakresie Sąd uznał, z przyczyn wyżej wskazanych, że GDDKiA jako podmiot mający interes prawny w sprawie była uprawniona do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż wobec braku jednoznacznego wskazania w jakim trybie kwestionowana decyzja Dyrektora ZGiKM G. ma zostać zbadana, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wezwało GDDKiA do wypowiedzenia się co do tego. W odpowiedzi GDDKiA podała, że w trybie określonym w art. 156 k.p.a., choć zarzut pominięcia podmiotu, który uznaje się za stronę w postępowaniu w którym nie uczestniczył, powinien zostać zbadany w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na wniosek złożony w oparciu o podstawie z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu podziałowym nie może bowiem może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki wzruszenia decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych – nieważnościom i wznowieniowym są rozłączne. W sytuacji, gdy brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może on stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów rażącego naruszenia prawa materialnego przez Dyrektora ZGiKM G. Sąd uznał, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o podziale nieruchomości nie narusza wskazanych w skardze przepisów art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 25 ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U z 2012r. poz. 931) w związku z art. 65 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że działka znajdująca się w pasie drogowym autostrady [...] objętych koncesją i decyzją lokalizacyjna może być przedmiotem podziału nieruchomości. Przepis art. 2a u.d.p. stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Z samego faktu podziału działki nr [...] nie można wywodzić naruszenia tego przepisu. Zarówno przed podziałem, jak po podziale, działka ta stanowi własność Skarbu Państwa i nadal pozostaje w trwałym zarządzie GDDKiA. Należy podzielić stanowisko Kolegium wyrażone w odpowiedzi na skargę, że tzw. geodezyjny podział nieruchomości, i to niezależnie od tego w oparciu o jakie przepisu u.g.n. został dokonany, ma charakter czysto techniczny, polegający na dokonaniu zmiany oznaczenia nieruchomości we właściwych rejestrach urzędowych. Sam ewidencyjny podział nieruchomości nie zmienia ani treści, ani sposobu wykonywania praw przysługujących do dzielonej nieruchomości. Nie wpływa on także w żaden sposób na możliwość rozporządzania nieruchomością, w tym w szczególności geodezyjny podział nieruchomości nie rodzi praw do nieruchomości i nie narusza prawa własności, jak i uprawnień osób trzecich. Zarzut naruszenia art. 2a u.d.p. jest zatem chybiony. Z tych samych powodów nie można uznać, że w wyniku wydania decyzji podziałowej doszło do naruszenia przepisu art. 25 ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym w związku z art. 65 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 u.p.z.p. O ile nie ma racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze , że pierwszy z wymienionych przepisów został uchylony (uchylony z dniem 18 listopada 2011 r.), bowiem zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej do umów o budowę i eksploatację autostrady zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe (Dz.U.z 2011r. poz. 234 art. 1), to okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny postępowania podziałowego. Będzie natomiast miała znaczenie, gdyby w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego którakolwiek z wydzielonych działek przeznaczona zostanie na inny cel, aniżeli wynika to z decyzji lokalizacyjnej autostrady [...], co jednakże pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się również rażącego naruszenia prawa w samym przeprowadzeniu podziału działki nr [...], który nastąpił na podstawie przepisów działu III rozdziału 1 u.g.n. W opinii Sądu skoro działa nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, a jednocześnie sąsiednia działka, na potrzeby polepszenia której doszło do wydzielenia działki nr [...], jest własnością gminy M. P., to Prezydent Miasta P. w ramach uprawnień właścicielskich gminy mógł zainicjować postępowanie w przedmiocie podziału działki nr [...]. Skarb Państwa pozostaje dalej właścicielem tej działki. Zatem przepisy u.g.n. na podstawie których podział został przeprowadzony, nie zostały naruszone, choć jak wynika z wniosku inicjującego postępowanie podziałowe niewątpliwie celem tego podziału może być próba zmian w zakresie granic pasa drogowego autostrady [...]. Okoliczność ta również nie ma wpływu na ocenę kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji podziałowej Dyrektora ZGiKM. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowo przyjęło, że w sprawie nie zachodzą wymienione w art. 156 §1 k.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZGiKM G. z dnia 14 czerwca 2023 r., nr [...], w tym w szczególności przesłanka z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.