II SA/Po 417/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [... ] [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji dotychczasowej i umorzenie postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego; oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak [...], wydaną w oparciu o przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. ze zm.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w P. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...], dotyczących jednego pionu instalacji wodno-kanalizacyjnej przebiegającej przez lokale mieszkalne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] do pomieszczenia sanitarnego w mieszkaniu adaptowanym ze strychu na poddaszu, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na uzupełnieniu przedmiotowego pionu kanalizacyjnego z rur o przekroju [...] mm i pionu wodociągowego z rur o przekroju [...] mm. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotowy pion sanitarny zakończony wywiewem kanalizacyjnym ponad dach budynku został częściowo zdemontowany w mieszkaniach nr [...] i nr [...], zaś wykonanie nakazanych robót budowlanych doprowadzi instalację sanitarną, a tym samym obiekt budowlany do należytego stanu technicznego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną opisaną powyżej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, iż wymieniona decyzja wydana została w oparciu o wcześniejszą decyzję Prezydenta miasta P. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce A i B.S. pozwolenia na budowę-adaptację strychu na mieszkanie. Nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził Wojewoda decyzją z dnia [...] r., co zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 8 kpa rodzi obowiązek wznowienia postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję własną z dnia [...] sygn. [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż wobec faktu unieważnienia decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na przebudowę strychu na mieszkanie, w sytuacji gdy przebudowa ta jest już ukończona, konieczne jest przeprowadzenie przez nadzór budowlany postępowania mającego na celu doprowadzenie tych robót do stan zgodnego z prawem w trybie art. 51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Postępowanie to rozstrzygało będzie o możliwość dalszego istnienia powstałego mieszkania oraz wszelkich warunków koniecznych do jego prawidłowego funkcjonowania, w tym właściwego doprowadzenia instalacji wodno-kanalizacyjnej. Taki stan prawny uzasadnia uchylenie dotychczas orzeczonego nakazu dotyczącego samych tylko pionów instalacyjnych i umorzenie postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy powyżej wskazaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podkreślił, iż wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 §1 pkt 8 kpa nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania. Pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu musi istnieć związek przyczynowy. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie istnieje związek pomiędzy decyzją nakazową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i decyzją Prezydenta miasta P. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane, mającego za przedmiot roboty budowlane objęte treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro treść obowiązków nałożonych na podstawie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane była wynikiem wykonania robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, będącą wówczas w obrocie prawnym, to wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę bezprzedmiotowe jest nakładania jakichkolwiek obowiązków na tej podstawie. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę złożył uczestnik postępowania M. K. domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie przepisów art. 145 §1 pkt 8, art. 6 i art. 7 kpa oraz przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wydana została w oparciu o przepisy art. 66 ustawy Prawo budowlane z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym budynku tj. częściowe zdementowanie pionu wodnego i kanalizacyjnego w mieszkaniach nr [...] i nr [...]. Właścicielem pionów jest Wspólnota Mieszkaniowa, a do demontażu doszło samowolnie i bez jej zgody. Stan techniczny budynku był zagrożony nie z powodu adaptacji strychu na mieszkanie, tylko z powodu bezprawnie odciętych pionów, które należało uzupełnić. Piony te są niezbędne m.in. ze względu na istnienie zaadaptowanego na poddaszu mieszkania. Zdaniem skarżącego bez jednoczesnego wydania decyzji umożliwiającej legalizację zaadoptowanego mieszkania nie powinna być uchylana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania spowoduje poważne utrudnienia w legalizacji robót budowlanych polegających na adaptacji strychu na lokal mieszkalny. Takie rozwiązanie jest w interesie wyłącznie sprawców bezprawnie odciętych pionów, czego nie aprobuje większość Wspólnoty Mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2006 r. w sprawie II SA/Po 542/06 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo ustaliły wystąpienie w niniejszej sprawie podstawy wznowienia z art. 145 §1 pkt 8 kpa, jaką jest stwierdzenie przez Wojewodę nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę-adaptację strychu na mieszkanie. Treść obowiązku nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową decyzją z dnia [...] r. ukształtowana została przy założeniu, że prace adaptacyjne części strychu na lokal mieszkalny są legalne i powstałe w ich wyniku pomieszczenia mają charakter części mieszkania. Dlatego też zarzuty co do braku podstaw wznowienia z art. 145 §1 pkt 8 kpa są nietrafne. Kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. została wydana w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W dacie wydania tej decyzji jeden z pionów instalacji wodno-kanalizacyjnej o funkcji odpowietrzania, przechodzący przez mieszkania nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i dalej przez pomieszczenie strychowe na dach, był niekompletny – został częściowo zdemontowany w lokalach mieszkalnych nr [...] i nr [...]. Z akt sprawy wynika, iż stan tej instalacji nie uległ zmianie do chwili obecnej. Pion ten został zdementowany przez użytkowników mieszkań nr [...] i nr [...]. Roboty te nie były objęte decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę-adaptację strychu na mieszkanie, a inwestor robót objętych tą decyzją nie posiadał prawa do dysponowania wymienionymi lokalami na cele budowlane. Dlatego też konieczność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 51 ustawy Prawo budowlane odnośnie robót budowlanych wykonanych na podstawie nieważnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organy prowadzące postępowanie nie ustaliły jednak czy brak pełnego pionu przedmiotowej instalacji wodno-kanalizacyjnej wpływa na stan techniczny budynku w taki sposób by można było uznać go za nieodpowiedni, czy też pozostaje bez negatywnego wpływu na ten stan. Dlatego też rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji uznać należy za przedwczesne, wydane bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów, a przede wszystkim bez uwzględnienie treści przepisu art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił wydaną w ramach postępowania wznowieniowego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. zrodziło konieczność ponownego rozpatrzenia odwołań wniesionych od decyzji organu pierwszej instancji przez M.K., A.M., K. i G. W. oraz G.W. Podkreślił, iż orzeczenie Sądu jednoznacznie stwierdziło, że materiał zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do uznania bezprzedmiotowości postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Organ odwoławczy wskazał, że próba nałożenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach postępowania odwoławczego jakichkolwiek obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po wznowieniu postępowania uchylił dotychczasową decyzję ostateczną i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane stanowiłoby naruszenie zasady nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się. M. A.-I., uczestniczka postępowania, wniosła skargę na powyżej wskazaną decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła brak podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia uchylenia decyzji, naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 12 § 1 i § 2, art. 77 i art. 80 kpa, naruszenie obowiązków wynikających z art. 83, art. 84a ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz niewykonanie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia [...] 2006 r. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiotowym budynku nie było awarii, budynek nie był w złym stanie technicznym, podobnie jak przedmiotowy pion instalacji wodno-kanalizacyjnej przechodzący przez mieszkania nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Sytuacja taka nie występuje w chwili obecnej, gdyż zgodnie z zaleceniami specjalistów na II-im piętrze zastosowano napowietrznik, który spełnia wymogi prawidłowego odpowietrzenia i jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Skarżąca stwierdziła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał za zasadne uchylenie własnej decyzji z dnia [...] r. i umorzenie postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę są zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2006 r. sygn. II SA/Po 542/06 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Uzasadnienie wyroku wyraźnie wskazuje, iż postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie nie zostało poprawnie przeprowadzone, że rozstrzygnięcie było przedwczesne i wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów. Uchylenie decyzji organu drugiej instancji spowodowało konieczność rozpatrzenia odwołań wniesionych przez uczestników postępowania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli więc w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania odwoławczego w całości lub w znacznej części, to nie można dopatrzeć się jakiegokolwiek błędu w rozstrzygnięciu organu polegającego na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zaistnienie okoliczności upoważniających organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia uzasadniają wady postępowania wyjaśniającego, jakich dopatrzył się i na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w powoływanym uprzednio wyroku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji wskazując na wytyczne dla organu pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na zebranie materiałów i dowodów pozwalających na precyzyjne ustalenie czy w niniejszej sprawie zaistniał nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego oraz na ustalenie zakresu obowiązków, które winny być nałożone na stosowne podmioty w związku ze stwierdzonym stanem faktycznym. W konsekwencji należy stwierdzić, iż Sąd nie dopatrzył się wady w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji. Podkreślić przy tym należy, że takie rozstrzygnięcie nie przesądza o ostatecznym wyniku prowadzonego postępowania. Dopiero postępowanie wyjaśniające przeprowadzone ponownie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uzupełnione w niezbędnym zakresie pozwoli na poprawną ocenę zasadności zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ze względu na przeprowadzony demontaż pionu instalacji wodno-kanalizacyjnej w mieszkaniach nr [...] i nr [...]. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 83 i art. 84a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 83 wskazują na zadania i kompetencje należące do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, oraz wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia oraz właściwość rzeczową wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest niewątpliwie organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ten ostatni zaś był organem właściwym rzeczowo zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do prowadzenia spraw związanych ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego budynku na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy. Nie można również stwierdzić naruszenia przepisów art. 84a ustawy określających zakres kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego wykonywanych przez organy nadzoru budowlanego, prowadzone postępowanie mieści się bowiem w określonym przepisem zakresie. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej odnośnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności nie można zgodzić się z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 kpa. Wyrażona w tych przepisach zasada prawdy obiektywnej nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie w toku postępowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze względu na braki w postępowaniu wyjaśniającym dokładnie wpisuje się w realizację zasady prawdy obiektywnej, a nie prowadzi do jej naruszenia. Podobna uwaga odnosi się do naruszenia art. 80 kpa, bo braki w materiale dowodowym nie pozwalają na poprawną ocenę stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Za uzasadniony można uznać zarzut naruszenia wyrażonej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania. Organ nadzoru budowlanego drugiej instancji otrzymał odpis orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] r., natomiast zaskarżona decyzja datowana jest na [...] r. W tym zakresie niewątpliwa jest opieszałość organu administracji w wykonywaniu swoich ustawowych obowiązków, jednakże nie może to być powodem do uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy pozbawione było wpływu na jej wynik. Reasumując powyższe rozważania zaskarżone decyzja odpowiada prawu, w toku postępowania nie doszło do naruszeń prawa materialnego, a także przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz