II SA/Po 417/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. Sp. z.o.o sp.k. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2022 r. (złożonym w dniu 11 sierpnia 2022 r.) L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa stacji kontroli pojazdów, myjni samochodowej oraz budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", na działce nr [...], obręb S. . Postanowieniem z dnia 24 października 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. zawiesił postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie dłużej niż do dnia 11 maja 2023 r. Następnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia 3 stycznia 2023 r., po rozpoznaniu zażalenia L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P., uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia 24 października 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż wobec braku materiału dowodowego w aktach sprawy nie sposób ustalić, czy okres zawieszenia jest terminem realnym do zakończenia prac planistycznych i uchwalenia planu. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r., [...], Burmistrz Miasta i Gminy M., na podstawie art. 62 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zmianami, dalej: u.p.z.p.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie opisanego wyżej wniosku do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie dłużej niż do dnia 11 maja 2023 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 62 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ ustalił, iż dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ wskazał, iż w studium zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia 21 maja 2015 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. działka objęta wnioskiem stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej. Teren planowanej inwestycji został objęty uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia 28 stycznia 2021 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Zdaniem organu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o funkcji usługowej będzie niezgodne z przeznaczeniem określonym w studium, które jest dokumentem bazowym i wiążącym dla opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie w miejscowym planie nastąpi odmienne określenie przeznaczenia terenu niż żąda tego inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Co więcej, prace związane z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zainicjowała uchwała nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia 28 stycznia 2021 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. – w ocenie organu I instancji – przebiegają sprawnie, zgodnie z założeniami (zakończony został etap zawiadomienia o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego). Stopień zaawansowania procedury planistycznej pozwala na opracowanie planu w terminie do dnia 11 maja 2023 roku. L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. wniosła w dniu 3 lutego 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na powyższe postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: (1) art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie od zgromadzenia w aktach sprawy materiałów pozwalających na stwierdzenie stanu zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zaś czy prace te w ogóle są prowadzone i obejmują działkę inwestycyjną, tj. zaniechanie czynności koniecznych do ustalenia potrzeby zawieszenia postępowania, oraz zastąpienie potrzebnego materiału dowodowego wątpliwym twierdzeniem organu co do realności zakończenia prac nad planem miejscowym do dnia 11 maja 2023 r., (2) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że samo istnienie studium oraz podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje potrzebę zawieszenia postępowania, (3) art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego nietrafne zastosowanie i przyjęcie, że możliwe jest zawieszenie postępowania bez czynienia ustaleń co do stanu zaawansowania prac nad miejscowym planem, oraz że dostateczną podstawą do zawieszenia jest samo podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. W uzasadnieniu spółka podniosła m.in., iż materiały w aktach sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że faktycznie istnieją przesłanki zawieszenia, mianowicie brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego dotyczącego prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Akt sprawy, od czasu wydania pierwszego, uchylonego już postanowienia o zawieszeniu, nie uzupełniono o materiał dowodowy. Skarżąca podniosła, iż zdaniem organu a) sporządzono studium obejmujące działkę, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja - studium miałoby przewidywać na tym obszarze zabudowę mieszkaniową; b) dla ukończenia prac planistycznych i przyjęcia planu wystarczy zawieszenie postępowania na okres niespełna czterech miesięcy. Jednakże co do żadnej z powyższych okoliczności w aktach nie przedstawiono żadnego dowodu i do akt nie dołączono żadnych dokumentów. Skarżąca podniosła również, iż z faktu zakończenia etapu zawiadomienia o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego nie da się wywnioskować, że prace nad planem zostaną ukończone do dnia 11 maja 2023 r. Zdaniem skarżącej, wobec ilości pozostałych prac do wykonania związanych z uchwaleniem MPZP (i braku materiału dowodowego) nie sposób uznać nie tylko by sam fakt obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miał zapowiadać, że zostanie on sporządzony do maja 2023 r., ale także by potrzeba zawieszenia zaistniała w ogóle. Postanowieniem z dnia 21 marca 2023 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 i art. 144 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2022. poz. 2000, ze zm., dalej: K.p.a.) , w zw. z art. 59 ust. 1 i 62 ust. 1 u.p.z.p., postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy M.. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zdaniem organu II instancji, z analizy powołanego wyżej przepisu wynika, iż przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest podjęcie lub zamiar podjęcia i prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, której ustalenie warunków zabudowy jest przedmiotem postępowania. Zatem organ prowadzący postępowanie może je zawiesić na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku, gdy poweźmie wiadomość o podjęciu lub zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Użyty w tym przepisie zwrot "może zawiesić" nie powinien jednak być interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Użycie zwrotu "można zawiesić" było podyktowane stosunkiem merytorycznej treści rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego dopuszczającego realizację konkretnego zamierzenia inwestycyjnego do ustaleń sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wstrzymać to postępowanie. Natomiast gdy z materiałów planistycznych wynika, iż realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym planem, to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. Nadto organ orzekając o zawieszeniu postępowania winien ocenić, czy we wskazanym przez ustawodawcę terminie (nie dłużej niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji) istnieją realne szanse na uchwalenie planu, albowiem tylko pozytywna odpowiedź na to pytanie czyni zawieszenie postępowania zasadnym. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji uwzględnił uwagi poczynione przez Kolegium w poprzednim postępowaniu, a wydane ponownie postanowienie spełnia wymogi przewidziane prawem. Przeprowadzone postępowanie uzupełniające w pełni wykazało, iż podstawą zawieszenia jest okoliczność podjęcia przez Radę Miasta i Gminy M. uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., jak również wykazało, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie niezgodna z tworzonym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie funkcji. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, uruchomiona procedura planistyczna jest w toku, a jej stopień zaawansowania może świadczyć, iż zostanie zakończona we wskazanym przez organ I instancji terminie. Pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisane wyżej postanowienie Kolegium, domagając się stwierdzenia jego nieważności oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 23 stycznia 2023 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonych postanowień oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: (1) art. 77 i art. 7 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nie zgromadzenie w sprawie żadnego materiału dowodowego na okoliczność możliwości i realności ukończenia prac planistycznych w terminie zawieszenia, tj. do dnia 11 maja 2023 r., (2) art. 80 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowego zastosowanie i dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego niezgodnie z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania, tj. przyjęcie, że istnieją szanse na ukończenie procedury planistycznej, choć nie wykonano niemal żadnych czynności, nadto materiały w aktach sprawy nie pozwalają na ocenę stanu zaawansowania prac planistycznych, (3) art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewskazanie, z jakich względów organy przyjmują za prawdopodobne, że procedura planistyczna obejmująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla całej gminy, o niskim stopniu zaawansowania, miałaby zostać ukończona w zaledwie kilka miesięcy, (4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niewskazanie okoliczności, w oparciu o które uznano za realne ukończenie prac planistycznych do dnia 11 maja 2023 r., (5) art. 62 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że stan sprawy pozwala uznać za uprawdopodobnione, że prace planistyczne zostaną ukończone w ustawowym terminie maksymalnego zawieszenia, (6) art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie czynności zmierzających do umożliwienia skarżącej zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem postanowienia, (7) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia wadliwego. Zdaniem skarżącej wymienione naruszenia stanowią rażące naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż zaskarżone skargą rozstrzygnięcie Kolegium i poprzedzające je postanowienie Burmistrza są w całości nietrafne, zostały wydane przy rażącym naruszeniu prawa i jako takie nie mogą się ostać. Skarżąca wywodzi, że organy obu instancji nie wyjaśniły z jakiej przyczyny prawdopodobnym miałoby być ukończenie prac planistycznych do dnia 11 maja 2023 r. Brak przy tym w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu wskazującego, iż ukończenie procedury planistycznej - tak w terminie ustawowym, jak i w terminie wynikającym z postanowienia o zawieszeniu - jest w ogóle możliwe. W aktach brak materiału dowodowego dotyczący stopnia zaawansowania prac, znajduje się w nich tylko stanowisko organu I instancji. Przyjęcie więc, że stopień zaawansowania procedury planistycznej może świadczyć, iż zostanie zakończona we wskazanym przez organ I instancji terminie nie tylko stanowi ustalenie dowolne, ale i poczynione wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Procedura sporządzania planu jest długotrwała, a czynności wyliczonych w art. 17 pkt 6-14 u.p.z.p. nie sposób wykonać w 51 dni, jakie dzieliły postanowienie Kolegium od wskazanej końcowej daty zawieszenia. Skarżąca dodatkowo wskazała, że – przy braku dalszej aktywności – organ I instancji podjął zawieszone postępowanie w dniu 18 maja 2023 r., albowiem nie udało się zakończyć procedury planistycznej w przewidzianym – a niemożliwym do realizacji – terminie. W konsekwencji zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. przy całkowitym zaniechaniu prowadzenia postępowania dowodowego, na podstawie wadliwej oceny nieistniejącego w sprawie materiału dowodowego i przy oczywistej niemożliwości ukończenia prac planistycznych w założonym okresie zawieszenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia 18 maja 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd weryfikuje w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a."), Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Tak więc środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego jest instytucja zażalenia. Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła zażalenie w dniu 3 lutego 2023 r., wobec czego należało uznać, że powyższa przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Należy również wskazać, że celem postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego jest dokonanie przez sąd kontroli zgodności tego postanowienia z przepisami prawa, a w sytuacji stwierdzenia naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów prawa - uchylenie postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne, wstrzymującego tok tego postępowania. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, podobnie jak orzeczenie sądowe, eliminuje skutki związane z wydaniem postanowienia o jego zawieszeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w sytuacji podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego przez organ po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania, proces zainicjowany tą skargą staje się bezprzedmiotowy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3764/14). Należy również zauważyć, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia także wówczas, gdy przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna, co winno skutkować jej odrzuceniem. W niniejszej sprawie z przekazanych do Sądu akt administracyjnych organu I instancji wynika, że postanowieniem z dnia 18 maja 2023 r., [...], Burmistrz Miasta i Gminy M. podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa stacji kontroli pojazdów, myjni samochodowej oraz budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", na działce nr [...], obręb S. – podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiło przed wniesieniem przez skarżącą L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. skargi do Sądu (co nastąpiło w dniu 7 czerwca 2023 r.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę. Na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.