II SA/Po 419/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r.. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...].03.2009 r. nr MOPR [...]działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] (dalej MOPR) na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 7 pkt 4 i 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 w zw. z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm., dalej - ustawa o pomocy społecznej)i art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) odmówił przyznania M. C. zasiłku celowego na opłacenie rachunku za energię za okres rozliczeniowy od listopada 2008 r. do stycznia 2009 r., rachunku za gaz za okres rozliczeniowy od grudnia 2008 r. do stycznia 2009 r., na zakup spodni dżinsowych, naprawę obuwia, zakup środków czystości, zakup piżamy i 2 ręczników kąpielowych, opłacenie rachunków za energię i gaz, które zainteresowany otrzyma w marcu 2009 r. za okres rozliczeniowy od stycznia do marca 2009 r., a także na zakup żywności na okres od marca do kwietnia 2009 r. Uzasadniając decyzję MOPR wyjaśnił, że skarżący ma 56 lat, mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zainteresowany nie pracuje i jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do 31.10.2009 r. MOPR podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uzależniający prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej od spełnienia kryterium dochodowego, które ustalone w myśl zapisów tego artykułu dla osoby samotnie gospodarującej, wynosi 477 zł i które jest uznane za tzw. minimum socjalne. Jednocześnie wskazano, że w jednoosobowym gospodarstwie skarżącego dochód ustalono w kwocie [...] zł, a więc nie przekracza on przyjętego w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowego. Skarżącemu odmówiono jednak przyznania wnioskowanej pomocy, bowiem – jak wskazano - podczas przeprowadzonego w dniu 05.01.2009 r. wywiadu środowiskowego skarżący zobowiązał się współpracować z MOPR, poprzez cotygodniowe kontaktowanie się z pracownikiem socjalnym w celu poszukiwania ofert pracy w ramach "Programu pomocy z bezrobotnym klientem MOPR w P.". Wskazano przy tym, że przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W ocenie organu, w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację przyjąć należało, że skarżący pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wypełniał ustaleń poczynionych z pracownikiem socjalnym w zakresie współdziałania w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. W dalszej kolejności MOPR wyjaśnił, że swoją postawę w zakresie realizacji przyjętej formy współpracy z pracownikiem socjalnym skarżący tłumaczył tym, że tylko PUP dysponuje aktualnymi ofertami pracy, co w ocenie skarżącego podważa zasadność realizacji przyjętej formy współdziałania. Organ podkreślił przy tym, że pomocą otacza również inne osoby, co musi uwzględniać dysponując posiadanymi środkami finansowymi. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od tej decyzji złożył M. C. wyjaśniając, że jest on osobą schorowaną, a wskutek decyzji MOPR został on pozbawiony środków do życia od 01.04.2009 r. Skarżący wyjaśnił nadto, iż jedyny jego dochód stanowią środki przyznawane mu przez MOPR i wyjaśnił, że w ramach współpracy z organem udziela on wszystkich wiadomości jakimi dysponuje na temat swojej sytuacji. Odnosząc się do zarzucanego mu braku współpracy z organem M. C. wyjaśnił, że wielokrotnie kontaktował się z pracownikiem socjalnym w sprawie aktualnych ofert pracy. Dotychczas jednak pracownik socjalny nie przedstawił skarżącemu żadnej takiej oferty. Jednocześnie zainteresowany podkreślił, że sam na bieżąco monitoruje rynek ofert pracy pojawiających się na stronach internetowych i w urzędzie pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]05.2009 r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium wskazało, że jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do objęcia go pomocą społeczną, to podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący zobowiązany został do współpracy z MOPR, w ramach której raz w tygodniu miał kontaktować się z pracownikiem socjalnym w celu pozyskiwania ofert pracy. Organ zwrócił uwagę, że podejmowane próby nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym nigdy nie prowadziły do przejrzenia posiadanych przez MOPR ofert. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, iż w styczniu 2009 r. pracownik socjalny, podczas rozmów telefonicznych z zainteresowanym, kilkukrotnie prosił go o przybycie do MOPR w celu nawiązania współpracy. Prośby te okazały się jednak bezskuteczne, natomiast sam skarżący wielokrotnie – w ocenie organu – dawał do zrozumienia, ze tylko PUP posiada aktualne oferty pracy. W tych okolicznościach uznano, że skarżący nie wykorzystuje wszystkich swoich możliwości, które mogłyby spowodować polepszenie jego sytuacji życiowej, co z kolei uzasadnia odmowne załatwienie złożonego wniosku. W przewidzianym ustawą terminie M. C. wniósł do sądu administracyjnego skargę wyjaśniając, że nie zgadza się z decyzją Kolegium. Skarżący wskazał na błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i podkreślił, że nigdy nie zawierał z pracownikiem socjalnym umowy dotyczącej obowiązkowych, cotygodniowych wizyt. Oferty pracy zostały skarżącemu przedstawione przez pracownika socjalnego jeden raz, na początku roku 2009 r. i były to oferty dla księgowych oraz kierowców. Niemniej, jak podkreślił skarżący, na każde wezwanie pracownika socjalnego stawiał się on natychmiast. Skarżący przedstawił również swoją trudną sytuację życiową, która w jego ocenie przemawia za zasadnością złożonego przez niego wniosku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procedurą administracyjną według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością w przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 156 1270 ze zm. - dalej ppsa). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, a konkretnie art. 39 ust. 1 tej ustawy dotyczący przyznawania zasiłku celowego, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Organ wydając decyzję o przyznaniu niezbędnej pomocy (decyzję o charakterze uznaniowym) każdorazowo musi ustalić czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej istniejącej w chwili złożenia wniosku, czy wnioskodawca spełnia warunki wyznaczone ustawą by taką pomoc otrzymać i czy organ dysponuje środkami finansowymi na udzielenie pomocy. Wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, zasady ogólne, stanowią, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. I tak, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jednym z podstawowych warunków otrzymania pomocy społecznej jest spełnienie przez osobę ubiegającą się o przyznanie takiej pomocy, kryterium dochodowego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje jednak, iż miesięczny dochód skarżącego, którego wyłączne źródło stanowią środki finansowe przyznane przez MOPR, są niższe od ustawowego kryterium, a bezrobocie i choroba skarżącego wskazują również na spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. W tak przyjętym stanie faktycznym, organy obu instancji odmówiły jednak skarżącemu prawa do zasiłku celowego. Zasadność podjętego rozstrzygnięcia uzasadniona została faktem braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym, co w ocenie Kolegium oraz MOPR przemawiało za spełnieniem przesłanek, wskazanych w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl których brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak również, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Właśnie trafność rozstrzygnięcia, jak również argumentacji przytoczonej na jego uzasadnienie stanowiły kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko organów nie znalazło odzwierciedlenia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Prowadząc postępowanie administracyjne organy zobowiązane są do respektowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określoną w art. 14 § 1 kpa, jest zasada pisemności, stanowiąca, iż sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. W literaturze przedmiotu podkreśla się przy tym, że pojęcie "załatwienia sprawy" odnosi się nie tylko do czynności kończącej postępowanie, ale obejmuje cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania do podjęcia decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H. Beck, warszawa 2006, s. 94). Tak więc, w myśl zasady pisemności wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania administracyjnego muszą zostać utrwalone w formie pisemnej. Zasada ta nakładała zatem na organy prowadzące postępowanie obowiązek udokumentowania faktu zawarcia ze skarżącym umowy zobowiązującej go do co tygodniowych kontaktów z pracownikiem socjalnym, pouczenia M. C. o skutkach ewentualnego niewywiązania się z nałożonych na niego obowiązków oraz przebiegu tej współpracy. Brak stosownej dokumentacji czyni niemożliwym zweryfikowanie twierdzeń organów, co do braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału wskazuje, że postępowanie w sprawie przyznania zasiłku celowego przeprowadzono z pominięciem wskazanych zasad ogólnych kpa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew stanowisku organów ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie wynika, by skarżący w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego zobowiązał się do co tygodniowych kontaktów z pracownikiem socjalnym w celu pozyskiwania ofert pracy. W szczególności zaś nie potwierdza faktu takiego zobowiązania analiza "Kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego" z dnia 5 stycznia 2009r. w tym jego pkt. IV. Wprawdzie zawarto w nim zapis o kontaktach cotygodniowych z pracownikiem socjalnym w celu pozyskania ofert pracy i rozliczenia się z otrzymanych propozycji (k. 26) jednakże pod tak sformułowaną adnotacją widnieją wyłącznie podpisy pracownika socjalnego i kierownika zespołu pracy socjalnej. Brak jakiejkolwiek adnotacji o przyjęciu przez skarżącego tego zobowiązania do wiadomości. Zarówno analizowany dokument jak i żaden ze znajdujących się w aktach sprawy nie zawiera informacji na temat faktu pouczenia skarżącego o skutkach ewentualnego niewywiązania się z nałożonych na niego obowiązków. Tymczasem zaś ze sformułowanej w art. 9 kpa zasady informowania stron wynika, że organ musi podać niezbędne wyjaśnienia, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Negatywnymi skutkami odmowy współdziałania z pracownikami socjalnymi można obarczyć wyłącznie stronę, która została o takich konsekwencjach należycie pouczona (por. wyrok WSA z 05.09.2006 r., sygn. IV SA/Gl 752/05). Realizacja tego obowiązku stanowi również element zadośćuczynienia zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( art. 8 kpa.). W dalszej kolejności podkreślić należy, że współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc rozumiane jest jako gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających zainteresowanym w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych. Tak więc, dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym, nie jest wystarczające samo twierdzenie organu. Fakt ten musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i musi mieć rzeczywisty charakter. Należy, bowiem przyjąć, że nałożenie na klienta pomocy społecznej obowiązku "korzystania z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego", powoduje, że o spełnieniu przesłanek o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie można mówić każdorazowo w przypadku niewykonania tego obowiązku, ale wówczas gdy fakt jego niewykonania mógł mieć wpływ na sytuację życiową zainteresowanego. Ponadto obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Sam ustawodawca sankcje określone w art. 11 ust. 2 prawa o pomocy społecznej wiąże zasadniczo z "nieuzasadnionymi" działaniami osób zainteresowanych. Tymczasem, ani z uzasadnienia organu I instancji, ani organu odwoławczego nie wynika, czy w omawianym okresie MOPR w ogóle dysponował jakimikolwiek ofertami dla skarżącego, stosownie do jego możliwości. Reasumując, zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja MOPR wydane zostały z naruszeniem art. 39 i art. 11 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 8, art. 9 i art. 14 kpa – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu decyzje organów obu instancji jako wadliwe należało uchylić. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem zasad ogólnych kpa, w tym zasady pisemności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz obowiązku udzielania informacji. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ppsa orzekł, jak w pkt I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska br