II SA/Po 42/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 755,- zł (złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska Skarżąca - Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w P. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ,którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną uprzednio przez skarżącą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] . Decyzją z dnia [...] organ I instancji zgłosił w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) sprzeciw. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w wyniku zawiadomienia inwestora- SM "A" w P. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego Segment "E" z garażami w piwnicy budynku na Oś. [...] w P. przy ul. [...], która to inwestycja realizowana była w oparciu o decyzję Starosty z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego dokonał w dniu [...] 07.2005r. kontroli obiektu. W wyniku tej kontroli ustalono, że przedmiotowy obiekt nie spełnia warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, co jest naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nadto stwierdzono, iż obiekt nie został wykończony w sposób określony w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] projekcie budowlanym bowiem w lokalach mieszkalnych nie wykonano zewnętrznych warstw posadzkowych, nie zamontowano drzwi wewnętrznych, nie pomalowano ścian, w łazienkach brak jest osprzętu sanitarnego, zaś w pomieszczeniach kuchennych brak jest kuchenek elektrycznych lub gazowych - co narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 d i 2a Prawa budowlanego. Wszystko to spowodowało, że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, która to decyzja w wyniku wniesionego przez inwestora odwołania została przez organ odwoławczy w dniu [...]uchylona a ,sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Obecnie ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji podał, iż inwestor składając zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego działał w oparciu o przepis art. 54 Prawa budowlanego bowiem prawidłowym- zgodnie z informacją uzyskaną przez organ nadzoru budowlanego od Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego - prawidłowym zakończeniem procesu budowy obiektu, dla którego pozwolenie na budowę wydano przed [...]nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a mieszczącego się obecnie w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy. W takiej sytuacji- zdaniem organu I instancji - nie przeprowadza się też obowiązkowej kontroli i nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji przy tym dokonał interpretacji załącznika nr 2 do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] w ten sposób, iż uznał ten załącznik jako ogólną informację dla inwestorów o obowiązkach wynikających z przepisów Prawa budowlanego bowiem- w jego ocenie- nie spełniał on wymogów określonych przepisami prawa aby uznać go jako załącznik do decyzji. Obecnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji odwołując się do przeprowadzonej kontroli stwierdził, iż obiekt nie spełnia wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1d i pkt 2 Prawa budowlanego bowiem w wielu lokalach mieszkalnych brak osprzętu sanitarnego, w tym punktów czerpalnych i do kanalizacji, w jednym lokalu brak osprzętu elektrycznego a nadto mimo wyposażenia budynku w instalację gazową, nie zamontowano kuchenek gazowych. Zdaniem organu I instancji twierdzenia inwestora o tym, że kuchenki gazowe mają być montowane indywidualnie przez użytkowników mieszkań nie zasługują na uwagę bowiem w takim przypadku potrzebne będą kolejne sprawdzenia szczelności instalacji gazowej a nadto w świetle przepisów Prawa budowlanego stroną w sprawie zakończenia budowy jest jedynie inwestor ,a więc bez znaczenia pozostają dla sprawy indywidualne ustalenia inwestora z użytkownikami lokali mieszkalnych bowiem tylko inwestor musi gwarantować zgodne z przepisami bezpieczne użytkowanie obiektu. Dodatkowo wskazano i na to, ze w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę podano, że na klatce schodowej istnieje możliwość zainstalowania urządzenia technicznego do transportu wózków inwalidzkich, zaś nie pokazano rozwiązania dostępu do obiektu dla osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego - zdaniem organu I instancji - skoro na dzień kontroli przedmiotowy budynek nie był dostępny dla osób niepełnosprawnych i w dokumentacji nie zostało podane takie rozwiązanie gwarantujące taki dostęp, nie można stwierdzić w oparciu o posiadane przez organ I instancji dokumenty, ze została zapewniona możliwość wykonania pochylni do zainstalowania odpowiednich urządzeń technicznych umożliwiający dostęp osobom niepełnosprawnym do mieszkań położonych na parterze z jednoczesnym zagwarantowaniem, że szerokość użytkowa klatki schodowej i schodów zewnętrznych będzie odpowiadała przepisom technicznym. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł inwestor - SM "A" w P. W odwołaniu wskazał, że organ I instancji zgłosił sprzeciw po upływie ustawowego terminu 21 dni do jego zgłoszenia. Co do kwestionowanych przez organ I instancji braków, odwołujący podał, iż roboty wykończeniowe zostały określone w indywidualnych umowach z członkami Spółdzielni, co jest zgodne z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000r. a powołane w skarżonej decyzji braki - w ocenie odwołującego - nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa obiektu jak i nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Odwołujący podał nadto, że we wszystkich lokalach mieszkalnych zostały zamontowane liczniki ciepłej i zimnej wody i nie ma żadnych przeszkód technicznych do montowania osprzętu sanitarnego, w tym punktów czerpalnych, zaś po zamontowaniu w lokalach mieszkalnych kuchenek gazowych następuje odbiór instalacji gazowej i przeprowadzenie próby szczelności przez uprawniony podmiot. Co do możliwości zainstalowania urządzenia technicznego do transportu wózków inwalidzkich, odwołujący przedłożył w formie rysunku technicznego projekt platformy dla niepełnosprawnych. Rozpoznając odwołanie, organ II instancji w skarżonej obecnie decyzji z dnia [...] utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną powołał się na ustalenia kontrolne z dnia [...] dokonane przez organ I instancji i odnosząc się do projektu budowlanego, w części dotyczącej wykończenia wewnętrznego obiektu podał, iż przedmiotowy obiekt nie został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, będącym integralną częścią decyzji z [...] o pozwoleniu na budowę bowiem brak jest wykonania wszystkich robót przewidzianych tym projektem, co - w ocenie organu odwoławczego - nie stwarza warunków umożliwiających przystąpienie do jego użytkowania. W skardze kierowanej do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółdzielnia wnosiła o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonym decyzjom zarzuca naruszenie art. 54 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zarzuty formułowane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej uzupełniając je o dodatkową argumentację. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że jako podstawę prawną skarżonej decyzji podał jedynie przepisy proceduralne nie wskazując na przepis prawa materialnego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej odwołując się do argumentacji podanej w uzasadnieniu skarżonej decyzji . Odnosząc się do zarzutu braku powołania podstawy prawnej poprzez wskazanie przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy podano, iż organ odwoławczy obowiązany jest wskazać przepisy prawa materialnego jedynie w sytuacji uchylenia w całości lub w części skarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, czyli w sytuacji skorzystania przez organ odwoławczy z przysługujących jemu kompetencji merytoryczno - reformacyjnych, co nie zachodziło w rozpoznawanej przez organ sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Otóż całkowicie należy przychylić się do prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska, iż sprzeciw zgłoszony przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) był spóźniony. Termin do jego zgłoszenia wynosi 21 dni i liczony jest - zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu - od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Od tego dnia więc liczy się termin, który ustawodawca przewidział dla organu nadzoru budowlanego dla zgłoszenia sprzeciwu. W orzecznictwie Naczelnych Sądów Administracyjnych brak jest utrwalonego poglądu co do kwestii zachowania przez organ terminu, o którym mowa w omawianym przepisie. Otóż w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2002r., IV S.A. 541/00, oraz z dnia 14 czerwca 2000r., S.A./Rz 2966/98, niepublikowany przyjęto, iż dla zachowania tego terminu nie jest istotna data doręczenia decyzji, lecz dzień jej wydania. Z kolei w wyroku z dnia 11 grudnia 2002r. (II S.A./Kr 965/02, ONSA 2003/4/147), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że organ może zgłosić sprzeciw (...), jeżeli doręczy stronie decyzję w terminie określonym w tym przepisie. Tak więc termin do zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, obejmuje także doręczenie decyzji stronie. Sąd orzekający przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 grudnia 2002r. - co jest całkowicie zgodne z art. 110 k.p.a., w którym to przepisie ustawodawca stwierdza, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (to końcowe stwierdzenie dotyczy tzw. odwołalności decyzji). Tak więc doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Innymi słowy w piśmiennictwie wskazuje się na to, iż akt woli władzy staje się decyzją w rozumieniu naszego prawa, dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie, o ile ustawy specjalne nie stanowią inaczej (komentator J.Pokrzywnicki. Postępowanie administracyjne, s. 209). Konkludując powyższe, Sąd orzekający przychyla się do stanowiska obszernie uzasadnionego przez skarżącego w kwestii tyczącej się zachowania terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, uznając tym samym, iż termin ten nie został przez organ nadzoru budowlanego zachowany skoro zawiadomienie o zakończeniu budowy doręczono organowi w dniu [...] 06.2005r., zaś sprzeciw został zgłoszony decyzją z dnia [...]doręczoną zgłaszającemu w dniu [...] 07.2005r. Kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem skarżonej decyzji jest ten, że w omawianej sprawie wybrano niewłaściwy tryb postępowania bowiem wyrazem zgłoszenia zakończenia budowy było zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy podczas, gdy inwestor przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego winien uzyskać ostateczną decyzję na użytkowanie. Wynika to wprost z art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organy obydwu instancji jako, że przedmiotowy obiekt budowlany należało zaliczyć do kategorii XIII. W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ administracji publicznej orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania a w omawianej sprawie przepis art. 55 Prawa budowlanego wyczerpująco wskazywał przypadki, w których konieczne jest ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie i do tych przypadków należało zaliczyć omawianą sprawę. Nadto należy dodatkowo wskazać i na to, iż w dacie wszczęcia przez organ postępowania omawiany przepis miał takie samo brzmienie . Z kolei treść art.7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw opublikowanej w Dz.U. z dnia 10 maja 2003r. Nr 80, poz. 718, absolutnie nie wskazuje na trafność dokonanej przez organ nadzoru budowlanego interpretacji prowadzącej do konkluzji, iż w sytuacji gdy pozwolenie na budowę wydano przed [...] nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i dotyczy to budynku mieszczącego się obecnie w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego, to prawidłowym zakończeniem procesu budowy takiego obiektu jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy. Mianowicie przepis art. 7 w/ powołanej ustawy, która weszła w życie 11.07.2003r. jedynie wskazuje na to, że do obiektów budowlanych takich jak w omawianej sprawie ( a więc w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. wydano pozwolenie na budowę) nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy i to zarówno w sytuacji po zawiadomieniu o zakończeniu budowy jak i w sytuacji po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Wreszcie pozbawionym racji - w ocenie Sądu orzekającego - jest twierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] , że załącznik nr 2 do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] należało potraktować jako ogólną informację dla inwestorów o obowiązkach wynikających z przepisów prawa budowlanego. Organ nie miał prawa odmówić temu dokumentowi przymiotu załącznika do decyzji skoro treści decyzji wyraźnie stanowi, iż jest on jej integralną częścią, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i prawomocna. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem aby było inaczej. Tak więc nie są niczym uzasadnione wywody organu I instancji podane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] ,że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę wydano przed dniem [...] nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to prawidłowym zakończeniem procesu budowy obiektu mieszczącego się w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego będzie tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy. Powyższe mogłoby prowadzić do konkluzji, iż sprzeciw zgłoszony przez organ nadzoru budowlanego był słuszny skoro wybrano niewłaściwy tryb postępowania dokonując zawiadomienia o zakończeniu budowy zamiast wnioskując o decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Niemniej Sąd orzekający uchylił skarżoną decyzję ze względu na to, iż sprzeciw był spóźniony a więc w tym przypadku doszło do milczenia organu a także i z tych względów, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 Prawa budowlanego w obecnym stanie prawnym jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ, iż w istocie budowa nie została zakończona ( komentarz do art. 54 Zdzisław Kostka. Prawo budowlane. Komentarz. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. . Gdańsk 200, s. 147). Tak więc ewentualne zarzuty podnoszone przez organ I instancji i mające- w jego ocenie- uzasadniać twierdzenie, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym bowiem nie wykonano przewidziane w tym projekcie roboty budowlane, mogą być podnoszone w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 Prawa budowlanego. Ubocznie należy jednak wskazać na to, iż art. 34 Prawa budowlanego wskazuje co powinien zawierać projekt budowlany. Tak więc ewentualne czynności kontrolne organu nadzoru budowlanego w tym zakresie winny dotyczyć jedynie tego, co wynika z art. 34 Prawa budowlanego. Obecnie organ odwoławczy, kierując się zawartą w niniejszym uzasadnieniu argumentacją i mając na uwadze to, iż wskutek upływu terminu do wniesienia sprzeciwu doszło do swoistego wyrażenia przez organ nadzoru budowlanego zgody poprzez milczenie tego organu- organ odwoławczy nie mógł i nie może merytorycznie rozpoznać sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 145 & 1 pkt 1a i c, art. 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), należało orzec jak w sentencji. /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska MK