II SA/Po 420/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik W dniu (...) 2002 r. Starosta Powiatu M., decyzją Nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. F. pozwolenia na budowę budynku warsztatowego z zapleczem socjalnym, budynku garażowego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości płynne na działce nr (...) w miejscowości W. S. R. pismem z dnia (...) 2002 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Podniósł, iż przy udzielaniu pozwolenia na budowę został pominięty, pomimo iż przysługiwał mu status strony postępowania, a realizowana inwestycja mogła stanowić dla niego i jego rodziny uciążliwość. Starosta M. postanowieniem z dnia (...) 2002 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia (...) 2002 r., Nr (...). W okresie od (...) 2002 r. do (...) 2006 r. postępowanie powyższe było zawieszone w związku z toczącym się przed Burmistrzem Miasta i Gminy M. postępowaniem w trybie wznowieniowym o uchylenie decyzji z dnia (...) 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia (...) 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. na podstawie art. 151 § 2 kpa odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia (...) 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia (...) 2006 r. Starosta M., w oparciu o przepis art. 146 § 2 kpa, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia (...) 2002 r., Nr (...), uznając, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zarzuty podnoszone przez S. R. w toku postępowania wznowieniowego nie znalazły uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Projektowana odległość budynku warsztatowego od granicy działki skarżącego wynosiła 3 m i była zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Budynek został zaprojektowany w odległości, która była zgodna z przepisami określającymi warunki zacieniania, jak również był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nawiązywał architekturą do otaczającej zabudowy budynków gospodarczych. Teren, na którym usytuowany był budynek S. R. nie stanowił punktów widokowych ani terenów rekreacyjnych i nie nastąpiłaby utrata wartości rynkowej tej działki z powodu budowy na działce sąsiedniej budynku warsztatowego. Budynek warsztatowy spełniał warunki przeciwpożarowe, co potwierdziło postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. S. R. wniósł odwołanie od decyzji Starosty M domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podnosił, iż decyzja będąca przedmiotem postępowania jest błędna, gdyż przedmiotowy budynek nie zachował wymaganej odległości od granicy działki – został wybudowany w odległości 2,85 m od kamieni granicznych. Niedotrzymanie warunków odległościowych spowodowało ograniczenie funkcji działki skarżącego, w tym poprzez jej nadmierne zacienienie, a także budynku mieszkalnego i tarasu oraz pozbawiło budynek skarżącego walorów widokowych. Skarżący wskazał także, iż budynek warsztatowy stanowił zagrożenie pożarowe, a przeprowadzona przez przedstawicieli Powiatowej Straży Pożarnej kontrola nie oddała faktycznego stanu zagrożenia i sprowadziła się wyłącznie do zaopiniowania kilku zdjęć. Ponadto budynek garażowo-warsztatowy jest wykorzystywany również jako budynek o funkcji magazynowej, a ze względu na rodzaj magazynowanych rzeczy – opon samochodowych – nie spełnia przewidzianych norm przeciwpożarowych. Skarżący zarzucił również, iż organ rozpatrujący sprawę nie odniósł się do naruszeń związanych z pozbawieniem go, jako strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, możliwości udziału w toczącym się postępowaniu. Pozbawienie skarżącego tej możliwości miało istotny wpływ na wynik postępowania, przesądziło bowiem o wybudowaniu budynku garażowo-warsztatowo w aktualnej lokalizacji w granicach działki nr (...), w sytuacji gdy możliwa była także inna, mniej uciążliwa dla skarżącego, lokalizacja przedmiotowego budynku. Wojewoda W. decyzją z dnia (...) 2007 r. uchylił decyzję Starosty M z dnia (...) 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 146 § 2 kpa nie wykazując jednoznacznie, że decyzja dotychczasowa posiadała jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości pozbawiona była wadliwość materialnej. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji nie wynika, że zostały zbadane wszystkie kwestie poruszone przez uczestnika postępowania. Starosta M decyzją z dnia (...) 2007 r., powołując przepis art. 146 § 2 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia (...) 2002 r. Nr (...), ponieważ w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wskazano, iż pozwolenie na budowę budynku garażowo-warsztatowego na działce nr (...) należącej do J. F. było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego M. oraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia (...) 2001 r. Zdaniem organu lokalizacja planowanej inwestycji była zgodna z przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto projekt zagospodarowania działki sporządzono na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Również warunki zacienia budynku mieszkalnego skarżącego przez zaprojektowany budynek były zgodne z przepisem § 13 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Jednocześnie Starosta M wznawiając postępowania uznał S. R. jako stronę w tym postępowaniu, naprawiając tym samym błąd formalny. S. R. wniósł odwołanie od decyzji Starosty M z dnia (...) 2007 r. domagając się jej uchylenia. W odwołaniu skarżący podtrzymał zarzut wadliwej lokalizacji planowanej inwestycji, co w konsekwencji spowodowało ograniczenie funkcji działki, budynku mieszkalnego i tarasu skarżącego, poprzez ich nadmierne zacienienie oraz pozbawienie walorów widokowych. Pozbawienie możliwości udziału S. R. w postępowaniu o pozwolenia na budowę miało istotny wpływ na realizację przedmiotowej inwestycji, przesądziło o lokalizacji obiektów i obecnym stanie zabudowy działki. W związku z tą zabudową doszło do znaczącego obniżenia użyteczności działki skarżącego. Wojewoda W. decyzją z dnia (...) 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przywołania podstawy prawnej i orzekł w trybie art. 151 § 2 kpa o wydaniu decyzji Starosty M. z dnia (...) 2002 r. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w pozostałej części utrzymując decyzję Starosty w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, iż granica postępowania wznowieniowego jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem postępowania wznowieniowego było ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, a także ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz – w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej – doprowadzenie do jej uchylenia i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż zgodnie z art. 151 k.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może skończyć się trojako tj. decyzją o odmowie uchylenie dotychczasowej decyzji, decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy lub decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W zależności od zaistnienia przesłanek poszczególnych rodzajów zakończenia postępowania wznowieniowego, organ zobowiązany jest do podjęcia odpowiedniej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, decyzja podjęta przez organ pierwszej instancji była niezgodna z postanowieniami przepisu art. 151 kpa, wobec czego należało ją uchylić. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. R., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej jej decyzji Starosty M. z dnia (...) 2007 r. Skarżący powtórzył w skardze zarzuty i argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji Starosty M. z dnia (...) 2007 r. Ponadto skarżący podniósł, iż organy administracji w przedmiotowej sprawie stwierdziły istnienie podstaw do uchylenia decyzji wskazanych w art. 145 § 1 ust. 4 kpa, w konsekwencji czego jedynym uzasadnieniem dla utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji ze stwierdzeniem naruszenia prawa mogły być okoliczności wskazane w art. 151 § 2 kpa. Okoliczności wskazane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji kwestionowane były w odwołaniu skarżącego, jednakże organ odwoławczy w żadnej mierze się do nich nie ustosunkował. W konsekwencji decyzja organu drugiej instancji naruszyła przepis art. 140 kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa, które to wskazują na elementy składowe decyzji oraz uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie wskazywało okoliczności, z powodu których nie uchylił on decyzji pomimo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Po 335/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. z dnia (...) 2007 r. Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełniała minimalnych wymogów, wskazanych przepisami art. 107 kpa, jakie zostały określone dla uzasadnienia decyzji. W wyroku podkreślono, iż uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji ograniczyło się jedynie do przytoczenia fragmentów treści przepisu art. 151 kpa oraz stwierdzenia, iż decyzja podjęta przez organ pierwszej instancji pozostawała niezgodna z postanowieniami art. 151 kpa. Tym samym organ odwoławczy nie wskazał, jakich uchybień dopuścił się organ I instancji, co uniemożliwiło stwierdzenie, która z przesłanek określonych w art. 146 kpa tj. upływ czasu czy fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, była podstawą wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji, że decyzja dotychczasowa posiadała jedynie wady formalne, zaś wadliwie uzasadnienie decyzji uniemożliwiło pełną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia (...) 2008 r., nr (...), Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty M. z dnia (...) 2007 r. oraz orzekł, że wydanie decyzji Starosty M. z dnia (...) 2002 r. Nr (...) nastąpiło z naruszeniem prawa – art. 145 § 1 pkt 4 kpa i odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 146 § 1 kpa. Zgodnie z powyższym artykułem uchylenie, w wyniku toczącego się postępowania wznowieniowego, decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 kpa oraz art. 145a kpa jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Ponieważ decyzja z dnia (...) 2002 r. została doręczona stronom postępowania w dniu (...) 2002 r., z dniem (...) 2007 r. upłynął pięcioletni termin od dnia doręczenia decyzji. Tym samym niemożliwe stało się uchylenie decyzji z (...) 2002 r. Organ podkreślił, że okres przedawnienia określony w art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny merytoryczny zakaz orzekania w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. R., domagając się jej uchylenia w części odmawiającej uchylenia decyzji Starosty M. z dnia (...) 2002 r. z uwagi na upływ okresu 5 lat od jej doręczenia stronom. Skarżący zarzucił Wojewodzie iż pomimo uznania, że wydanie decyzji z dnia (...) 2002 r. nastąpiło z naruszeniem prawa poprzez nieumożliwienie S. R. wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu, nie uchylił on powyższej decyzji, powołując się na przepisy dotyczące przedawnienia. Zdaniem skarżącego nie uchylenie decyzji z (...) 2002 r. naruszyło określone w art. 6 – 10 kpa zasady ogólne postępowania administracyjnego. Ponadto samo działanie organów administracji publicznej, doprowadziło, w opinii skarżącego, do świadomego i rażącego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej i przekroczenia 5 letniego okresu prowadzenia postępowania Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia kwalifikowanej wady wynikającej wprost z przepisów prawa. Ustawodawca kształtując powyższą procedurę liczył się z możliwością wystąpienia w trakcie trwania procesu administracyjnego wad, usprawiedliwiających ponowne rozpatrzenie sprawy. Zapewnienie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia umożliwia realizację zasad sprawiedliwości proceduralnej oraz podnosi zaufanie obywateli do organów administracji. Równocześnie, wyrażona w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zasada trwałości decyzji administracyjnej nakazuje utrzymanie stabilności skutków prawnych rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej. Umożliwienie niczym nieograniczonej możliwości wzruszenia obowiązujących decyzji, które wywołały już określone skutki prawne, doprowadziłaby do podważenia pewności prawa, a w szerszej perspektywie podważałaby rolę organów publicznych jako administratorów dóbr publicznych. Dlatego też ustawodawca, konstruując instytucje wznowienia postępowania administracyjnego, zastrzegł, iż możliwość uchylenia decyzji, co do której, w wyniku toczącego się postępowania wznowieniowego, stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa, została ograniczona, zależnie od podstaw wznowienia, do 10 lub 5 lat, co wynika wprost z treści art. 146 § 1 kpa. Terminy powyższe są terminami nieprzekraczalnymi. Oznacza to, że wraz z upływem wskazanych powyżej terminów dochodzi do sanacji decyzji, co do której stwierdzono jej wydanie z naruszeniem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie z mocy prawa niemożliwe staje się jej uchylenie takiej decyzji, a w konsekwencji badanie jej co do meriti. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie ma najmniejszej wątpliwości, że decyzja Starosty M z dnia (...) 2002 r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Bezsprzecznym pozostaje również fakt, że wraz z dniem (...) 2007 r. upłynął pięcioletni termin od daty doręczenia decyzji stronom, które brały udział w postępowaniu. Oznacza to, że decyzja powyższa nie może zostać, w myśl przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, po upływie tego terminu uchylona. Bez znaczenia pozostaje tutaj fakt toczącego się przed organami administracji publicznej postępowania wznowieniowego. Sąd podkreśla, że niemożliwość uchylenia decyzji wynika z mocy samego prawa i nie jest w jakimkolwiek stopniu uzależniona od uznania organów administracji publicznej. Upływ przewidzianego w art. 146 § 1 terminu powoduje, że organy administracji publicznej nie mogą rozpatrywać sprawy merytorycznie, ich kognicja zostaje ograniczona do zbadania jedynie, czy przy wydawaniu kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji wystąpiły przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że wydanie przez Wojewodę W. decyzji o wydaniu decyzji Starosty M. z dnia (...) 2002 r. z naruszeniem prawa daje możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej organów administracji publicznej za bezprawne działanie. Decyzja Starosty M. z dnia (...) 2007 r., odmawiająca uchylenia decyzji własnej z dnia (...) 2002 r. w oparciu o przepis art. 146 § 2 kpa, wydana została z naruszeniem art. 151 § 2 kpa i stąd konieczne było jej uchylenie przez organ odwoławczy. Wojewoda W. prawidłowo orzekł również, iż decyzja Starosty z dnia (...) 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalano. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak