II SA/Po 421/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Ł.D. na akt Prezydenta Miasta P. z dnia 29 kwietnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt II. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/J. Szaniecka /-/ E. Brychcy Dnia 28 kwietnia 2009 r. Ł. D. złożyła do w Wydziale Komunikacji Urzędu Miasta P. wniosek o zwrot kwoty 425 zł nadpłaconej jako opłata za kartę pojazdu [...] nr rej. [...], który skarżąca zakupiła w Danii i zarejestrowała dnia 21 sierpnia 2004 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta (Zastępca Dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta P.) wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego sprowadzonego indywidualnie z zagranicy wydaje właściwy starosta (prezydent miasta) przy pierwszej rejestracji w kraju - po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Wysokość opłaty za kartę pojazdu ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw transportu (art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy). W tym zakresie Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310), zgodnie z którym organ rejestrujący pobiera opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500,00 zł. Prezydent przyznał, że w dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt U 6/04 stwierdził, iż przepis o wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z Konstytucją RP, jednocześnie jednak podkreślił, że zachowano moc niekonstytucyjnego przepisu do dnia 30 kwietnia 2006 r. Dopiero 28 marca 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, ustalając opłatę w wysokości 75,00 zł (Dz.U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421). Konkludując Prezydent stwierdził, że nie jest uprawniony do zwrotu skarżącej części opłaty za wydaną kartę pojazdu, gdyż opłata w wysokości 500 zł obowiązywała do dnia 15 kwietnia 2006 r. Nadmienił też, iż pobranie opłaty jest czynnością materialno - techniczną nie wymagającą wydania decyzji administracyjnej. Opłaty związane z wydaniem karty pojazdu są opłatami, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, gdyż do ich ustalenia lub określenia nie są uprawnione organy podatkowe. Wzywając do usunięcia naruszenia prawa skarżąca zażądała stwierdzenia bezskuteczności czynności odmowy zwrotu kwoty 425 zł tytułem nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu oraz dokonanie na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł. W ocenie Ł.D. Miasto P. bezpodstawnie wzbogaciło się pobierając od niej opłatę w kwocie 500 zł. W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W skardze Ł. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu z dnia 29 kwietnia 2009 r. i zobowiązanie organu do zwrotu na jej rzecz kwoty 425 zł oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta P. oparł swe stanowisko na przepisach prawa, które wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 zostały uznane za niezgodne z art. 77 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym oraz z przepisami Konstytucji RP. W ocenie skarżącej w takiej sytuacji należało uznać, że opłata utraciła swoją podstawę prawną i stanowiła nienależne świadczenie, które powinno podlegać zwrotowi. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego aktu zauważyć należy, że w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznano za sprawę administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na tego rodzaju akt lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta P. słusznie rozstrzygnął sprawę w innej formie niż decyzja. Od rozstrzygnięcia tego stronie nie przysługiwało odwołanie, lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Ł. D. takie wezwanie wystosowała w terminie przewidzianym w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. k. 24 i 25 akt sądowych). Odnosząc się do meritum skargi, należy w pełni podzielić stanowisko skarżącej, iż zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/2004, OTK-A 2006/1/3, który wszedł w życie w dniu 1 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny przesądził w nim, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału niezgodność rozporządzenia z ustawą polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok z 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała z 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, publ. ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63 oraz wyrok z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA Nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (ponownie wyrok z 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należało uznać, że objęty kontrolą sądową akt Prezydenta Miasta Poznania z dnia 29 kwietnia 2009 r. wydany został bez podstawy prawnej, bowiem odwołuje się do mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę odmawia. Sąd miał również na uwadze fakt, że wydanie przez Prezydenta zaskarżonego aktu miało miejsce nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Ponadto rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, ze sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej Prezydent Miasta P. powinien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie karty pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na ich wydanie. W zakresie tym pomocne mogą okazać się ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżony akt Prezydenta Miasta P . O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy MK