II SA/Po 421/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], Prezydent Miasta P., na podstawie art. 27 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.) w zw. z art. 2 pkt 3, art. 12 ust. 1, art. 25 powołanej ustawy i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), orzekł, że P. J. jest zobowiązany do zwrotu należności w kwocie 3.600,00 zł, odpowiadającej wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej w okresie od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], łącznie z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wspomnianą decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyznano świadczenie pieniężne z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. J. w wysokości 400,00 zł miesięcznie na okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. Następnie Prezydent Miasta P. przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wskazując zarazem, że wpłaty dokonywane przez skarżącego w okresie od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały zaksięgowane na poczet najstarszego zadłużenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 729 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. P. J. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Mimo skromnych możliwości finansowych stara się wpłacać pieniądze do komornika. P. J. zaznaczył, że nie uchyla się od obowiązku alimentacyjnego, a problemy z bieżącym regulowaniem alimentów wynikają jedynie z braku środków finansowych, a nie z braku chęci. Skarżący wyjaśnił ponadto, że wielokrotnie przedstawiał swoją sytuację życiową pracownikom organu I instancji, wnosząc zarazem o umorzenie zaległości. Jednocześnie podniósł, że w toku prowadzonej egzekucji dochodziło do nieprawidłowości, gdyż pieniądze, które skarżący wpłacał wcześniej do komornika, nie były przekazywane na rzecz funduszu alimentacyjnego tylko na rachunek bankowy wierzyciela. Okoliczność ta pozostawała zarazem poza sferą wpływów skarżącego. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wyjaśniając zarazem, że w obecnie prowadzonym postępowaniu organ administracji publicznej powinien zbadać jedynie, czy wydana została decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia pieniężnego z funduszu alimentacyjnego i czy to świadczenie zostały wypłacone. Na tym etapie nie rozpatruje się natomiast sytuacji majątkowej dłużnika alimentacyjnego, ani nie ocenia możliwości wykonania decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia oraz funkcję alimentów i świadczenia pieniężnego z funduszu alimentacyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. jest prawidłowa. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. P. J. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, (2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte (zbyt ogólne) uzasadnienie zaskarżonej decyzji i tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, (3) art. 2 pkt 7 lit. d powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez żądanie spłaty należności wypłaconej wierzycielowi alimentacyjnego, mimo dokonania spłaty alimentów w ramach egzekucji komorniczej, oraz (4) art. 2 pkt 7 lit. d tejże ustawy poprzez wypłacenie z funduszu alimentacyjnego świadczenia pieniężnego, które powinno być uznane za świadczenie nienależne. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w okresie wypłacania świadczeń pieniężnych z funduszu alimentacyjnego miał on zajęcie komornicze, a egzekucja nie była w 100% bezskuteczna. Komornik uzyskał bowiem należności w wysokości 1.600,00 zł. Następnie skarżący podniósł, że w rozpatrywanej sprawie mogło dojść do jednoczesnej wypłaty świadczeń pieniężnych z funduszu alimentacyjnego i samych alimentów, co powinno z kolei prowadzi do stosowania przepisów o świadczeniu nienależnym. Zarzucił także, że organy administracji publicznej nie zbadały wyczerpująco i wszechstronnie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta P. przyznał M. J. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400 zł miesięcznie w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że osobą zobowiązaną do uiszczania alimentów był P. J. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były one kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Jak wynika przy tym z art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy, organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej, należy najpierw zauważyć, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta P. zobowiązał P. J. do zwrotu kwoty 3.600,00 zł, odpowiadającej wysokości świadczeń wypłaconych na podstawie wymienionej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 27 akt adm. organu I instancji). Z sentencji powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika, że świadczenie pieniężne we wskazanej wyżej wysokości zostało wypłacone w okresie od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. Z kolei w uzasadnieniu tejże decyzji wskazuje się, że wspomniane świadczenie było wypłacane na okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. Jednocześnie w tym samym uzasadnieniu organ I instancji odniósł się do jeszcze innego przedziału czasu, tj. okresu od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r. Tym samym powyższe rozstrzygnięcie Prezydent Miasta P. zdaje się prima facie dotyczyć trzech różnych okresów rozliczeniowych świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Obecnie zatem utrudnione lub wręcz niemożliwe jest dokładnie wskazanie którego z tych przedziałów czasu dotyczy decyzja organu I instancji. Niespójność ta miała zarazem istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż bezpośrednio determinowała wielkość zadłużenia skarżącego względem Prezydenta Miasta P. Powyższe uchybienie nie zostało jednak dostrzeżone przez organy administracji publicznej, co z kolei uzasadniało wyeliminowanie kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Należy ponadto zauważyć, że decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiera także niejasne stwierdzenie: "dokonał Pan [skarżący] żadnej wpłaty które były dokonywane przez Komornika Sądowego w okresie od [...]-05-2014 r. do [...]-08-2014 r. zostały zaksięgowane na poczet najstarszego zadłużenia zgodnie z ordynacją podatkową". Abstrahując od wątpliwości gramatycznych występujących w powyższym zdaniu, trzeba przede wszystkim zauważyć, że jego sens jest niejasny. Wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta P., ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 729 z późn. zm.) nie precyzuje kolejności regulowania kilku wierzytelności, jakie mogą powstać w dłuższym okresie czasu. Co więcej, powołany akt normatywny nie znajdował w ogóle zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż kwestia zaliczania wpłat dokonywanych przez dłużnika alimentacyjnego na poczet określonych długów została wyczerpująco uregulowana w art. 28 powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w dalszym zakresie – w przepisach szczegółowych ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm., dalej: "p.e.a."). Na podstawie wymienionych przepisów można przyjąć, że organ administracji publicznej może co do zasady zarachować środki finansowe uzyskane – dobrowolnie lub w drodze egzekucji – od zobowiązanego na poczet starszej należności. Stwierdzenie to nie zmienia jednak, że kontrolowane rozstrzygnięcia były obarczone także dalszymi wadami. Przede wszystkim na podstawie przytoczonego powyżej sformułowania, zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., trudno jest określić z całą stanowczością, czy w ocenie organu I instancji skarżący dokonywał wpłaty alimentów za pośrednictwem komornika sądowego, a jeśli tak, to w jakiej wysokości umniejszyły one istniejące już zadłużenie P. J. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że P. J. w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. uiszczał komornikowi sądowemu co miesiąc 100 zł, za wyjątkiem ostatniego miesiąca, gdy uiścił on 200 zł (k. 14-15 akt adm. organu I instancji). W świetle argumentacji prezentowanej przez organy administracji publicznej powstaje zatem wątpliwość, czy fakt ten został dostatecznie wnikliwie rozważony i uwzględniony przy wydawaniu kontrolowanych rozstrzygnięć. Należy bowiem zaznaczyć, że w celu zaliczenia wpłat dokonywanych przez dłużnika alimentacyjnego na poczet określnego, np. najstarszego, długu konieczne jest najpierw przedstawienie wyliczenia obrazującego stan zadłużenia tego zobowiązanego. Oznacza to, że organ administracji publicznej powinien dysponować odpowiednim zestawieniem finansowym zadłużenia na dzień, w którym rozpoczął się kolejny okres rozliczeniowy świadczenia wypłacanego z funduszu alimentacyjnego. Jedynie w takim przypadku można zweryfikować, czy stan zadłużenia danej osoby rzeczywiście wystąpił oraz ile wynosiła kwota ewentualnych zaległości. Jednocześnie w chwili orzekania o zobowiązaniu dłużnika alimentacyjnego do zwrotu kwoty odpowiadającej przedmiotowym świadczeniom organ administracji publicznej powinien posiadać także aktualny dokument wystawiony przez komornika sądowego, określający wysokość środków pieniężnych wyegzekwowanych od dłużnika alimentacyjnego i przekazanych właściwemu organowi administracji publicznej w przedmiotowym okresie świadczeniowym. Dopiero na podstawie tych danych możliwe jest następnie zbadanie, czy wpłaty dokonane przez dłużnika alimentacyjnego zostały faktycznie zaliczone na poczet starszego długu i w jakiej wysokości. Tym samym dopiero w razie spełnienia opisanych wyżej wymogów możliwe jest uznanie, że organ administracji publicznej skutecznie uchylił się od zarzutu arbitralności wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Konkluzje te znajdują swoje odzwierciedlenie w art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności (1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie tejże ustawy – do ich całkowitego zaspokojenia, (2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86 poz. 732 z późn. zm.) – do ich całkowitego zaspokojenia, (3) należności wierzyciela alimentacyjnego – do ich całkowitego zaspokojenia oraz (4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnych (Dz. U. z 1991 r. nr 45 poz. 200 z późn. zm.) – do ich całkowitego zaspokojenia. Jednocześnie w przytoczonym przepisie ustawodawca wskazuje, że pierwszeństwo przed powyższymi należności mają należności wskazane w art. 115 § 1 pkt 1 p.e.a., tj. koszty egzekucyjne i koszty upomnienia. Dlatego też niezbędne jest uzyskanie informacji od komornika sądowego o wysokości tych ostatnich kosztów, gdyż o ich wysokość zostały najprawdopodobniej pomniejszone przekazane Prezydentowi Miasta P. wpłaty dokonywane przez skarżącego w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika natomiast, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. nie dysponował żadnym aktualnym zestawieniem, obrazującym stan zaległości finansowych skarżącego. W aktach administracyjnych znajduje bowiem jedynie pismo z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], wezwanie do spłaty kwoty głównej 3.600,00 zł, a z ustawowymi odsetkami – kwoty 3.862,10 zł (k. 25 akt adm. organu I instancji). Dokument ten obrazuje jednak najnowszy, a nie najstarszy dług skarżącego. Z kolei pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], zawiera wyliczenie świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na dzień [...] kwietnia 2014 r. (k. 4 akt adm. organu I instancji), a zatem nie było ono aktualne w chwili wydawania przez organ I instancji kontrolowanej obecnie decyzji. Konsekwentnie zatem należy stwierdzić, że na podstawie dowodów zebranych przez organy administracji publicznej nie można obecnie stwierdzić, czy faktycznie skarżący miał obowiązek uregulować wcześniejsze zobowiązania względem funduszu alimentacyjnego oraz jaka była wysokość ewentualnego zadłużenia na dzień [...] stycznia 2014 r. W wyniku wspomnianej wady zaskarżone rozstrzygnięcia stały się w istocie dowolne, co przemawiało za ich usunięciem z obrotu prawnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, i art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto z uwagi na sprzeczności zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji należy uznać, że uchybiono także art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując, organy administracji publicznej nie przedstawiły rzetelnego wyliczenia co do ewentualnego zadłużenia P. J., aktualnego na dzień [...] stycznia 2014 r., za wcześniejsze okresy świadczeniowe. Brak również pełnej informacji o kwocie uzyskanej przez organ I instnacji z prowadzonej egzekucji komorniczej w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] września 2014 r. i sposobie jej rozliczenia. W konsekwencji nie można zweryfikować zadłużenia skarżącego wobec funduszu alimentacyjnego za okres świadczeniowy objęty decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Ponadto w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. wymienione różne okresy rozliczeniowe bez jakiegokolwiek wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności. Kontrolowane rozstrzygnięcia okazały się zatem w powyższym zakresie arbitralne, co z kolei uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015 r. z uwagi na naruszenie przepisów procedury, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji powinien sporządzić aktualne na dzień orzekania zestawienie ewentualnych zaległości skarżącego w tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Ponadto organ I instancji powinien wyjaśnić różnice w okresach rozliczeniowych, których dotyczyła wydana przez niego decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r.