II SA/Po 4228/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001r. Nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 250,00zł (dwieście pięćdziesiąt złotych 11/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ G.Radzicka Decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu ziemskiego działając na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 8 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126) odroczył wykonanie przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie przez Pana W.G. na nieruchomości oznaczonej na mapie geodezyjnej nr [...] położonej w G. przy ulicy [...]. Nakaz rozbiórki orzeczony został prawomocną decyzją tego organu z dnia [...].9.2000r. nr [...]. Na przedmiotowe obiekty budowlane składa się węzeł betoniarski z urządzeniami towarzyszącymi (silosy, betoniarki stacjonarne, wibroprasa, podwaliny fundamentowe) oraz betonowe utwardzenie placu wytwarzania materiałów budowlanych oraz składowania kruszywa. Odroczenie wykonania rozbiórki ograniczone zostało w czasie, do rozpoczęcia prac zagospodarowania przedmiotowego terenu zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, maksymalnie na okres 5 lat, tj. do dnia [...] sierpnia 2006r. W punkcie 2 decyzji zezwolono na czasowe wykorzystywanie wymienionych obiektów w sposób dotychczasowy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż rozpatrując wniosek skarżącego uwzględnił treść pism lokalnych władz oraz organizacji przedsiębiorców, w których pozytywnie zaopiniowano zasadność odroczenia rozbiórki do czasu przygotowania nowej lokalizacji zakładu z uwagi na względy społeczne, walkę z bezrobociem, konieczność utrzymania dotychczasowego zatrudnienia oraz zawarta została aprobata dla działań zmierzających do ochrony miejsc pracy, jak również deklaracja miejscowych władz w zakresie pomocy w ustaleniu lokalizacji nowego zakładu. Zdaniem organu I instancji podniesione przez skarżącego oraz powołane urzędy i organizacje argumenty natury społeczno-gospodarczej uzasadniały odroczenie rozbiórki przedmiotowych obiektów w oparciu o przepis art. 39 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Jednocześnie ograniczono do 5 lat okres odroczenia rozbiórki, nie uwzględniając przy tym wniosków wynikających z treści dostarczonego przez skarżącego opracowania Politechniki P. pt. "Wstępna analiza kosztów przeniesienia wytwórni betonów", w którym czas realizacji nowej inwestycji z uwzględnieniem związanych z tym kosztów, określony został na 20 lat. Organ I instancji uwzględnił ponadto brak potencjalnego inwestora dla realizacji na tym terenie budownictwa mieszkaniowego, zgodnie z przeznaczeniem terenu w obowiązującym w dacie wydania decyzji planie miejscowym. W wyniku odwołania złożonego przez uczestnika postępowania – p. H.A., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2001r. nr [...] zaskarżoną decyzję w całości uchylił działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. i z powołaniem art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. rozstrzygnął sprawę merytorycznie odmawiając odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki przedmiotowych obiektów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, iż skarżący uzasadnił wniosek o odroczenie rozbiórki mającą nastąpić w przyszłości zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy art. 39 ustawy uzależnia odroczenie ze względów społecznych lub gospodarczych. Zdaniem organu w aktach brak jest ponadto dowodów – dokumentów wskazujących, że skarżący poczynił kroki w celu zmiany lokalizacji zakładu. Brak takich dowodów potwierdza, zdaniem organu brak wiarygodnego zamiaru jego przeniesienia. Okoliczność, że koszty przeniesienia zakładu są wysokie, nie może zdaniem organu sankcjonować istnienia obiektów, które wzniesione w warunkach samowoli budowlanej w miejscu, dla którego plan miejscowy przewiduje inne przeznaczenie. W skardze na powyższą decyzję organu II instancji wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi rażące naruszenie art. 77 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej interpretacji materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji oraz nie uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie argumentów podniesionych w uzasadnieniu wydanej decyzji. Skarżący zakwestionował stwierdzenie tego organu, że nie ma zamiaru przeniesienia zakładu, a celem jego działań jest jedynie usankcjonowanie samowoli budowlanej. Wskazał na cel i funkcje postępowania odwoławczego podnosząc, że organ II instancji przekroczył swoje kompetencje, dokonał bowiem jedynie oceny materiału dowodowego, wywodząc odmienne wnioski, aniżeli organ I instancji. Zdaniem skarżącego ustalenia organu są dowolne i nie uwzględniają argumentów uzasadniających odroczenie rozbiórki ze względów społeczno-gospodarczych. Wyjaśnił ponadto, że uzasadniając wniosek planowaną zmianą planu miejscowego miał na celu nie usankcjonowanie samowoli lecz nabycie nowych terenów, sąsiadujących z obecnymi, przez co koszty przeniesienia zakładu ulegną zmniejszeniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podkreślił, że zakład istnieje od 1989 r. i przez ten czas skarżący dążył tylko do jego legalizacji, systematycznie rozbudowując go i nie podejmując żadnych kroków w celu przeniesienia zakładu w inne miejsce. Uczestniczka postępowania – p. H.A. – wnosiła o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] marca 2004 r, skarżący poinformował, iż aktualnie zatrudnia w swoim zakładzie 41 osób oraz, że wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], na którą przedmiotowe obiekty zamierza przenieść, złączając do pisma kopię wniosku wraz z potwierdzeniem jego złożenia w Urzędzie Miejskim w G. Na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2004 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, natomiast pełnomocnik uczestniczki postępowania zakwestionował deklarację skarżącego dotyczącą zamiaru przeniesienia przedmiotowych obiektów w inne miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W przedmiotowej sprawie decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami), a nadto art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie ciążący na organach administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ramach tego obowiązku organ winien m.in. uwzględnić przy rozstrzyganiu słuszny interes strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. W niniejszej sprawie powyższą zasadę stosować należy dokonując oceny, czy zaistniały przesłanki uzasadniające odroczenie rozbiórki przedmiotowych obiektów w oparciu o przepis art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Przepis ten, mający zastosowanie w sprawie na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, upoważnia właściwe organy nadzoru budowlanego do odroczenia rozbiórki obiektu budowlanego, co do którego wydany został taki nakaz na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jeżeli przemawiają za tym względy społeczne lub gospodarcze. Powołany art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. nie stanowi odrębnej, samodzielnej regulacji, lecz daje organowi administracji publicznej uprawnienie do złagodzenia skutków nakazanej rozbiórki przez odroczenie jej wykonania i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek (warunków). Skoro przepis ten dopuszcza w określonych warunkach tolerowanie samowoli budowlanych, to obowiązkiem organów administracji państwowej jest w każdym przypadku dokonanie racjonalnej oceny możliwości jego zastosowania w sposób godzący interes społeczny z uzasadnionym interesem obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1988 r. sygn. IV SA 915/87). W niniejszej sprawie oceny takiej dokonał jedynie organ I instancji i zawarł ją w uzasadnieniu swojej decyzji uznając, iż względy społeczne i gospodarcze przemawiają za odroczeniem rozbiórki przedmiotowych obiektów. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji oceny takiej natomiast nie zawarto, co uzasadnia zarzut naruszenia wskazanych na wstępie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego - art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w rezultacie dokonania błędnej jego wykładni. Zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji lub umarza postępowanie odwoławcze. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie merytoryczno - reformacyjne, uchylając w całości decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie to oparte zostało na całkowicie odmiennej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, lecz ocena ta przeprowadzona została z pominięciem rozważań odnoszących się do wskazanych i udokumentowanych przez skarżącego oraz omówionych przez organ I instancji względów społecznych i gospodarczych, które w ocenie skarżącego i organu przemawiają za odroczeniem wykonania przymusowej rozbiórki przedmiotowych obiektów. Przejmując kompetencje do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ II instancji zobowiązany był dokonać analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie możliwości orzeczenia o odroczeniu wykonania decyzji rozbiórkowej. Przepis art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazuje ustalić i rozważyć, czy za odroczeniem rozbiórki przemawiają względy społeczne lub gospodarcze. W niniejszej sprawie organ II instancji w oderwaniu od treści tego przepisu dokonał natomiast oceny intencji i celu działania skarżącego uznając, że nie jest jego zamiarem przeniesienie zakładu lecz usankcjonowanie samowoli budowlanej. Zdaniem organu przemawiają za tym takie okoliczności, jak stały rozwój zakładu i produkcji oraz brak podjęcia działań zmierzających do przeniesienia zakładu. Tymczasem okoliczności te nie podlegają ocenie w sprawie, której przedmiotem jest odroczenie wykonania rozbiórki obiektów budowlanych na podstawie ww. art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który jako jedyne przesłanki orzeczenia o odroczeniu wykonania rozbiórki wskazuje względy społeczne i gospodarcze. Przepis ten nie ma charakteru represyjnego (charakter represyjny ma zastosowany w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych art. 37 ustawy), lecz łagodzący skutki nakazanej rozbiórki obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym w ramach postępowania wszczętego w związku z złożonym wnioskiem o odroczenie wykonania rozbiórki nie podlegają ocenie działania, w wyniku których doszło do popełnienia samowoli budowlanej oraz w okresie po wydaniu decyzji rozbiórkowej, lecz dowody wskazujące na celowość złagodzenia skutków nakazanej rozbiórki ze względów społecznych lub gospodarczych. Odmienna interpretacja treści tego przepisu uzasadnia postawienie zarzutu błędnej jego wykładni. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ G. Radzicka