II SA/Po 423/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009r. sprawy ze skargi B. i Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] Nr [.] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta L. z dnia [..] Nr [..], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 200-,zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia [..]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. i A. B., S. i S. P., B. i Z. P. oraz I. i R. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [..] umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące legalności boiska rekreacyjnego i placu zabaw, położonego w L. u zbiegu ulic M. i L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. U podstaw niniejszej decyzji legły następujące ustalenia faktyczne. Tereny zlokalizowane w L. u zbiegu ulic M. i L. stanowiły niegdyś boisko i plac zabaw. W wyniku zdemontowania urządzeń sportowo-rekreacyjnych teren ten przestał kwalifikować się jako plac rekreacyjno-sportowy, albowiem z terenu tego usunięto urządzenia sportowe, jak również służące do zabawy i rekreacji. Aktualnie teren ten nie jest użytkowany jako boisko i plac zabaw, co potwierdza oświadczenie zarządcy nieruchomości złożone do akt sprawy. W tych okolicznościach organ przyjął, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie dotyczące legalności wymienionego boiska i placu zabaw. Wyjaśnił bowiem, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy brak jest m.in. przedmiotu postępowania. W niniejszej sprawie o braku przedmiotu sprawy świadczy fakt, że na przedmiotowym terenie zostały zdemontowane urządzenia, które kwalifikowały go jako plac rekreacyjno-sportowy. Na poparcie powyższej tezy organ odwoławczy powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 9 września 2004r. (sygn. akt IV SA/Wa 736/03), jakoby za nieuzasadnione należało uznać ustalenie organów nadzoru budowlanego, że w wyniku utwardzenia terenu podwórka posesji stworzono miejsca parkingowe, bowiem samo wykorzystywanie podwórka w celu parkowania na nim samochodów nie oznacza jeszcze, że można je traktować jako parking w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W związku z powyższym, organ orzekający wyjaśnił, iż ewentualne spory wynikłe z lokalizacji spornego obiektu rekreacyjno-sportowego w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości sąsiedniej mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym w sprawie o przekroczenie granic prawa własności w stosunkach sąsiedzkich (art. 222 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego). Powyższą decyzję zaskarżyli do Sądu S. i S. P., M. i A. B. oraz B. i Z. P. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 80 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że sporne boisko zostało zlikwidowane, - art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nierozstrzygnięcie sprawy według przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a zwłaszcza art. 2, 3, 5, 28 i 37 tejże ustawy oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wydanego na podstawie Prawa budowlanego z 1974r., - w konsekwencji naruszenia powyższych przepisów naruszenie art. 105 § 1 kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przesłuchanie J. N. – dyrektora Miejskiego Zakładu Zieleni w L. jako przedstawiciela zarządcy terenu boiska na okoliczność likwidacji całego boiska oraz urządzeń budowlanych towarzyszących budowli. W uzasadnieniu skargi zakwestionowali ustalenia stanu faktycznego przyjęte przez organ odwoławczy. Ich zdaniem o istnieniu obiektu budowlanego nie decydują stwierdzenia zarządcy nieruchomości, że obiekt istnieje, lecz stan faktyczny na gruncie. Ich zdaniem nie jest prawdą jakoby przedmiotowe boisko nie istniało, skoro nie usunięto asfaltu, ogrodzenia oraz elementów ławek. Powyższe znajduje potwierdzenie w materiale fotograficznym dołączonym do akt sprawy. Na boisku tym nadal odbywają się mecze do późnych godzin nocnych, co zakłóca spokój skarżących. Sama likwidacja słupków do siatkówki oraz do koszykówki, dokonana po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania, nie uniemożliwiła więc wykorzystania przedmiotowego terenu jako placu sportowego. Skarżący podnieśli, iż asfalt jako podłoże winno się bez wątpienia zaliczyć do elementów budowli jaką jest boisko. Jako jego podłoże stanowi bowiem podstawowy element boiska umożliwiający na nim grę. Podobnie ich zdaniem winno się traktować ogrodzenie boiska, służy ono bowiem temu by w czasie gry piłka nie wypadała na drogę i sąsiednie posesje. Dlatego niedopuszczalny był wniosek, iż rozbiórka tylko pewnych elementów boiska stanowi o jego rozbiórce jako całości. Odnosząc się do powołanego przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji fragmentu orzeczenia WSA w Warszawie skarżący wskazali, że jeżeli zlikwiduje się infrastrukturę towarzyszącą parkingu (parkometrów, pachołków, ogrodzenia), a nie usunie się asfaltu, to nie będzie można uznać, że doszło do likwidacji parkingu, bowiem teren ten nadal będzie można użytkować w tej funkcji. Stwierdzając, że w niniejszej sprawie winno się stosować Prawo budowlane z 1974r. skarżący powołali się na treść odwołania, w którym uzasadnili dlaczego ich zdaniem przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2008r. Sąd odrzucił skargę S. i S. P. oraz M. i A. B. z powodu nieuiszczenia przez nich w wyznaczonym terminie wpisu od skargi. W piśmie z dnia 26 listopada 2008r. B. i Z. P. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dołączonego filmu, który ukazał się w Telewizji L. we wrześniu 2008r., na okoliczność, że przedmiotowe boisko oraz plac zabaw nie zostały zlikwidowane. Podnieśli, iż z filmu tego wynika, że faktycznie nastąpiła wymiana zdewastowanych urządzeń z placu zabaw na nowe oraz, że planowany jest remont boiska. Zdaniem skarżących treść filmu ma istotne znaczenie, ponieważ dowodzi fikcyjności i pozorności likwidacji placu zabaw i boiska. Wydarzenia w nim przedstawione nastąpiły po złożeniu skargi tylko po to, aby uczynić niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Film dowodzi również, że władze miasta L. lekceważą Sąd instalując na placu zabaw nowe urządzenia do zabawy, nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie odnosząc się do wniosków skarżących o przeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie p.o. dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej oraz dowodu z filmu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowanie dowodowe ma jedynie charakter uzupełniający i ogranicza się do możliwości przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Niedopuszczalne jest zatem dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków lub dowodu z filmu. Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji częściowo błędnie ustaliły stan faktyczny, a w konsekwencji wadliwie przyjęły, że postępowanie dotyczące legalności boiska i placu zabaw położonych u zbiegu ul. M. i L. w L. stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Nie budzi wątpliwości zarówno Sądu, jak i stron, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w zakresie w jakim dotyczyło placu zabaw. Skoro bowiem plac zabaw składał się z nielegalnie wybudowanych urządzeń rekreacyjnych (piaskownice, huśtawki, zjeżdżalnia i ławki), a wszystkie one zostały w trakcie postępowania administracyjnego usunięte, to przestał istnieć przedmiot postępowania. Kluczowym problemem, przed którego rozwiązaniem stanęły organy nadzoru budowlanego było rozstrzygnięcie, czy wybudowane w latach 80-tych XX wieku bez wymaganego pozwolenia na budowę boisko zostało faktycznie rozebrane (co uzasadniałoby umorzenie postępowania ze względu na brak przedmiotu sprawy), czy może jego rozbiórki dokonano jedynie w zakresie, który faktycznie nie odpowiada jej celowi. W sprawie starły się dwa stanowiska. Organy orzekające uznały, że demontaż urządzeń rekreacyjno-sportowych świadczy o tym, że doszło do rozbiórki tak boiska, jak i placu zabaw, albowiem uniemożliwiło to użytkowanie terenu w celach sportowo-rekreacyjnych. Z kolei skarżący podnieśli, że rozbiórki boiska nie przeprowadzono, a jedynie usunięto niektóre jego elementy tj. słupki do gry w koszykówkę i siatkówkę. Ich zdaniem fakt pozostawienia asfaltowego podłoża boiska oraz ogrodzenia i elementów ławek pozwala nadal na jego użytkowanie. Sąd podzielił pogląd skarżących. Wyjaśnić trzeba, że żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności prawa budowlanego (zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w czasie wybudowania boiska i placu zabaw) nie zawierały definicji boiska oraz jakiegokolwiek unormowania, które pozwalałoby na stwierdzenie, jakie części boiska mają charakter relewantny (istotny) oraz które z nich są immanentnie związane z jego funkcjonowaniem. Należało zatem posłużyć się językowym znaczeniem pojęcia "boisko". Według definicji zawartej w Ilustrowanym leksykonie architektoniczno-budowlanym pod red. W. Skowrońskiego (W-wa 2008, s. 34) boisko jako termin architektoniczny oznacza wydzieloną część terenu o odpowiednich rozmiarach, kształcie, nawierzchni i wyposażeniu, dostosowaną do rodzaju uprawianych na nim dyscyplin sportowych (np. boisko do siatkówki, boisko do piłki nożnej, boisko do rugby itp.). Z kolei Uniwersalny słownik języka polskiego (Wyd. Naukowe PWN, W-wa 2006, tom I, s. 295) definiuje boisko jako równy, ubity teren, zwykle porosły trawą, przystosowany do ćwiczeń, zawodów i gier sportowych. Z powyższych definicji niezbicie wynika, że podstawową częścią boiska jest jego podłoże, a o charakterze terenu jako boiska świadczy fakt jego wydzielenia (wyodrębnienia) w odpowiednich granicach (rozmiarach). W pierwszej z powołanych definicji wskazano bowiem wprost, że chodzi o teren o odpowiednich rozmiarach i nawierzchni. W drugiej z nich jako podstawową cechę boiska wskazano m.in. jego podłoże - jako równy, ubity teren. Z powyższego wynika, że boisko charakteryzuje się kilkoma cechami. Po pierwsze posiada ono odpowiednie (dla danych ćwiczeń lub dyscypliny sportu) podłoże (nawierzchnię) np. trawiastą, asfaltową, tartanową lub inną. Po wtóre jest ono odpowiednich rozmiarów, tj. dostosowane do różnych gier. O tym, że cechy te są istotne przesądza również fakt, że nawierzchnia boiska, o ustalonych - dla określonych gier - rozmiarach, jest pokryta liniami wyznaczającymi pola gry dla określonych dyscyplin (np. linie boiska do piłki nożnej, do tenisa, siatkówki lub koszykówki). O wydzieleniu boiska z ogólnie dostępnej przestrzeni świadczy również jego ogrodzenie, którego celem jest ograniczenie – jak słusznie wskazali skarżący - prowadzenia gry w granicach boiska. Niewątpliwie też istotnymi elementami boiska są, w zależności od dyscypliny, która jest na nim uprawiana, bramki (do gry w piłkę nożna lub ręczną), słupki do zawieszenia siatki (do siatkówki lub tenisa) lub kosze (do koszykówki). Jednakże samo usunięcie tych elementów nie jest równoznaczne z rozbiórką boiska. Fakt, że posiada ono nadal odpowiednią nawierzchnię, a na niej linie, a także ogrodzenie powoduje, że może być użytkowane jako boisko, oczywiście z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z braku bramek, słupków, czy koszy. Zaprezentowany pogląd znajduje aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt SA/Sz 1998/02, dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl) uznał, że nawierzchnia boiska jest jego relewantną częścią. Sąd stwierdził bowiem, że bez znaczenia dla oceny legalności wykonania boiska o powierzchni asfaltowej ma okoliczność wybudowania go w miejscu dotychczasowego boiska ziemnego. To, że boisko jest naniesione na mapach ewidencyjnych nie zmienia faktu, że skarżąca nie uzyskała na budowę tegoż obiektu wymaganego pozwolenia na budowę. W istocie bowiem w miejsce wcześniejszego, wyznaczonego na gruncie boiska, powstał obiekt budowlany o całkowitej nowej konstrukcji – betonowej z wierzchnią warstwą w postaci dywanika asfaltowego. Podobne stanowisko wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 kwietnia 2005r., II SA/Wr 2564/02 (dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że sama likwidacja słupków i koszy nie oznacza, że dokonano rozbiórki boiska. Tym samym przyjmując błędnie, że przestał istnieć przedmiot postępowania naruszyły przepis art. 105 § 1 kpa. Ponadto organy nie ustosunkowały się do istotnych twierdzeń skarżących, aprobując jednocześnie w sposób arbitralny stanowisko zarządcy przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie zaś z przepisem art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Zauważyć należy, że w trakcie oględzin w dniu 8 listopada 2007r. przeprowadzonych przez organ I instancji Z. P. oraz S. P. wyraźnie wskazali, że przedmiotowy teren jest nadal użytkowany jako boisko (k. 34 akt adm. I inst.). Wcześniej w piśmie skierowanym do organu odwoławczego, a złożonym organowi I instancji w dniu 23 października 2007r. (k. 32 akt adm. I inst.) skarżący zakwestionowali oświadczenie zarządcy przedmiotowego terenu – J. N. p.o. dyrektora Miejskiego Zakładu Zieleni, która w trakcie oględzin w dniu [..] stwierdziła, że "z terenu usunięto wszelkie urządzenia mogące służyć do wykorzystania na boisko i nie jest użytkowany jako boisko". Podnieśli, że teren nie przestał być boiskiem na skutek wycięcia słupków, nadal bowiem nie usunięto z niego asfaltu i ogrodzenia. Do pisma skarżący dołączyli dokumentację fotograficzną potwierdzającą ich stanowisko. Następnie swoje stanowisko podtrzymali w odwołaniu od decyzji organu I instancji (k. 67 akt. adm. II inst.). Organy obu instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że teren po zdemontowaniu urządzeń rekreacyjno-sportowych nie kwalifikuje się jako plac rekreacyjno-sportowy. Nie jest on użytkowany jako boisko i plac zabaw, co potwierdza oświadczenie zarządcy nieruchomości. W dowód powyższego organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z 9 września 2004r., sygn. akt IV SA 736/03, wskazując, że w analogicznej sytuacji Sąd ten uznał za nieuzasadnione ustalenie organów nadzoru budowlanego, że w wyniku utwardzenia terenu podwórka posesji stworzono miejsca parkingowe. Samo wykorzystywanie podwórka w celu parkowania na nim samochodów nie oznacza jeszcze, że można je traktować jako parking w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się w tym miejscu do powołanego przez organ odwoławczy orzeczenia stwierdzić należy, że stan faktyczny tamtejszej sprawy dalece różnił od stanu faktycznego niniejszej sprawy, co wykluczać powinno przyjęcie analogii. Przedmiotem sprawy rozpoznanej przez WSA w Warszawie była kwestia legalności wykonania miejsc parkingowych przez wyłożenie podwórka kostką brukową. Sąd w wyroku tym stwierdził, że w miejscu przeznaczonym niegdyś na trawniki została położona kostka brukowa typu "Bauma". Powiększono w ten sposób utwardzoną powierzchnię podwórka, które wcześniej już było wyłożone innego typu kostką. W tych okolicznościach Sąd uznał, że samo wykorzystywanie podwórka w celu parkowania na nim samochodów nie oznacza jeszcze, że można je traktować jako parking w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Tymczasem w warunkach niniejszej sprawy bezsprzecznie przedmiotowy teren został zagospodarowany i funkcjonował od lat 80-tych XX wieku w części jako boisko. Nie było zatem sporu co do przedmiotu postępowania. Spór dotyczył zaś kwestii, czy w trakcie prowadzonego postępowania przestał istnieć przedmiot sprawy, a więc, czy zrealizowano rozbiórkę samowolnie wybudowanego boiska. W tej sytuacji kwestię istnienia bądź nieistnienia przedmiotu sprawy należało rozważać w ścisłym związku z kwestią udaremnienia dotychczasowego sposobu użytkowania boiska. W ocenie Sądu organy orzekające przyjmując bezkrytycznie argumentację zarządcy nieruchomości co do "rozbiórki boiska" naruszyły przywołane wyżej przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 29002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący w toku postępowania wielokrotnie podnosili, iż przedmiotowe boisko nie zostało w rzeczywistości rozebrane. Przywołać wystarczy ich stanowisko wyrażone w piśmie z 16 października 2007r., w trakcie oględzin w dniu 8 listopada 2007r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Reasumując, skoro istnieje przedmiot postępowania tj. boisko, wobec którego nie zrealizowano rozbiórki postępowania administracyjnego w sprawie jego legalności nie można było uznać za bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające winny zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Bezsporne bowiem jest, że przedmiotowe boisko zostało wybudowane w latach 80-tych XX wieku. Tym samym jego budowa została zakończona przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995r. Przepis art. 103 ust. 2 powołanej ustawy stanowi zaś, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów Prawa budowlanego z 1974r. (uchwała NSA z 26 listopada 2001r., OPS 4/01, ONSA 2002, Nr 2, poz. 58). Racje mieli więc skarżący podnosząc, że do boiska wybudowanego przed 1995r. zastosowanie winny znaleźć przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego i wydane w oparciu o tę ustawę przepisy wykonawcze. Warto dodać, że ówcześnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) przewidywały obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla m.in. dla boisk jako budowli stałych służących do celów wypoczynku, rozrywki i sportu (§ 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 1). Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach sądowych (pkt II sentencji wyroku) orzeczono w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska MK