II SA/Po 424/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. B. od decyzji Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia 12 września 2016 r., nr [...] – w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia M. N. kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew i krzewów z nieruchomości położonej w P. (w decyzji błędnie wskazanej jako Ś. W.), działka geod. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w wyniku zawiadomienia skierowanego w dniu 30 sierpnia 2012 r. przez P. B. – współwłaściciela nieruchomości położonej w P., działka geod. nr [...] – do Burmistrza Miasta Ś. W. w sprawie wycięcia przez M. N. drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. W wyniku przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 2013 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości organ I instancji ustalił, że z nieruchomości tej usunięto: 8 sztuk drzew gatunku żywotnik zwyczajny o obwodach pni: 10 cm, 17 cm, 17 cm, 10 cm, 10 cm, 17 cm, 10 cm, 17 cm; jedną sztukę drzewa gatunku jarząb o obwodzie pnia 31 cm oraz krzewy o łącznej powierzchni 10 m˛. Współwłaściel wskazanej nieruchomości, M. N., oświadczył w trakcie oględzin, że drzewa i krzewy zostały wycięte za jego zgodą. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. Burmistrz Miasta Ś. W. wymierzył M. N. karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia drzew i krzewów. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniósł M. N.. Decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ustalenia wieku wyciętych drzew i krzewów oraz powołanie biegłego z zakresu dendrologii. Podczas oględzin wykonanych w dniu 18 marca 2014 r. stwierdzono wywiezienie wyciętych krzewów z posesji. Decyzją z dnia 28 lipca 2014 r. Burmistrz Miasta Ś. W. wymierzył M. N. karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia drzew i krzewów. W rezultacie złożonego przez M. N. odwołania, decyzją z dnia 27 lutego 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji odwoławczej z dnia 19 grudnia 2013 r. i nie powołał biegłego z dziedziny dendrologii, lecz biegłego z rzeczoznawcę w zakresie produkcji i hodowli roślin, który nie sformułował jednoznacznych wniosków co do wieku usuniętych drzew. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził dowód z opinii biegłego z dziedziny dendrologii – inż. L. R., sporządzonej maju i czerwcu 2016 r. Decyzją z dnia 12 września 2016 r., nr [...] Burmistrz Miasta Ś. W., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia drzew i krzewów bez uzyskania zgody właściwego organu, rosnących na nieruchomości nr ewid. [...] w miejscowości P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż po otrzymaniu wyników badania z przeprowadzonego przez biegłego z zakresu dendrologii należało umorzyć postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Biegły dendrolog stwierdził jednoznacznie, że: "(...) na podstawie wyników przedstawionych w ekspertyzie nie można przyjąć, iż usunięte drzewa i krzewy były w wieku powyżej 10 lat; przeciwnie – inne dane wskazują, że drzewa i prawdopodobnie krzewy, usunięte z działki [...], mogły być w wieku do 10 lat, a drzewa pozostawione na działce w sąsiedztwie planowanej rozbudowy były starsze." Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. B., zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Według skarżącego, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Ponadto decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych przepisami prawa składników. W jego ocenie, w przedmiotowej sprawie doszło do wydania rozstrzygnięcia opartego na okoliczności faktycznej, która nie została udowodniona, tj. w zakresie dotyczącym wieku usuniętych drze i krzewów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołaną na wstępie decyzją z dnia 23 lutego 2018 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wywiódł, iż poza sporem w niniejszym postępowaniu był kwestia usunięcia z przedmiotowej nieruchomości drzew i krzewów przez M. N., bez zezwolenia. K. było natomiast ustalenie czy M. N. był obowiązany uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów, czy też usuniętych drzew i krzewów przepisy ustawy o ochronie przyrody nie dotyczyły. Z przeprowadzonej przez organ I instancji opinii biegłego z zakresu dendrologii, wynika, że nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń w zakresie gatunków usuniętych drzew oraz pomiarów obwodów pni usuniętych drzew. Biegły stwierdził natomiast, że precyzyjne określenie wieku usuniętych drzew nie było możliwe z uwagi na brak kłód, pni oraz prób drewna, pobranych z usuniętych drzew. Według biegłego: "(...) przyjęcie a priori bez podstawowych badań z zakresu dendrologii (dendrometrii lub dendrochronologii), że usunięte drzewa w momencie ich usuwania latem 2012 r. były w wieku powyżej 10 lat, było merytorycznie nieuzasadnione" (k. 10 opinii biegłego). Ponadto we wnioskach końcowych biegły stwierdził, iż: "(...) na podstawie materiałów dostępnych w aktach sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, aby usunięte drzewa – prawdopodobnie także krzewy – były w wieku co najmniej 11 lub więcej lat. Przeciwnie, analiza obrazu jednego z zachowanych przekrojów poprzecznych pnia usuniętego drzewa wykazała, że usuwane drzewa i prawdopodobnie krzewy były w wieku najwyżej 10 lat" (k. 11 opinii biegłego). W ocenie Kolegium, opinia biegłego w dziedzinie dendrologii ma w niniejszej sprawie decydujące znaczenie z uwagi na brak innej możliwości określenia wieku usuwanych drzew. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia innych dowód, opinia ta jest w zasadzie jedynym dowodem, na jakim organy administracji mogły się oprzeć w niniejszej sprawie. Tym samym, w ocenie organu II instancji, nie mógł mieć w sprawie zastosowania ówcześnie obowiązujący art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawie o ochronie przyrody, zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna była wymierzana za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Biorąc to pod uwagę zasadne było umorzenie niniejszego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. B. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie: art. 105 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zarówno organ I Instancji jak i SKO nie wyjaśniły, na czym miałaby polegać "bezprzedmiotowość" postępowania w niniejszej sprawie – nie podając w tym zakresie jakichkolwiek okoliczności lub wyjaśnień. Skarżący stanął na stanowisku, że opinia biegłego dendrologa miała w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie, aczkolwiek z innych powodów niż przyjęło SKO. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie, aby - wobec treści opinii - SKO w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadziło dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, tj. powołanie nowego biegłego z dziedziny dendrologii, który ustaliłby, a nie uprawdopodobnił, wiek usuniętych drzew oraz krzewów. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do zajęcia stanowiska, że opinia była jedynym dowodem na jakim organy administracji mogły się oprzeć w niniejszej sprawie i nie ma możliwości do przeprowadzenia innych dowodów w tym zakresie. Odnosząc się do fragmentu opinii biegłego dendrologa, zacytowanego w decyzji organu I instancji, skarżący wywiódł, że z treści decyzji organu I instancji w żadnym stopniu nie wynika, o jakie to "inne dane" chodzi, które miałoby wskazywać, że drzewa i prawdopodobnie krzewy, usunięte z działki [...], mogły być w wieku do 10 lat. Również SKO nie odniosło się do tego zastrzeżenia. Według strony skarżącej, z opinii biegłego wynika co najwyższej uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie niezbędnych okoliczności faktycznych. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia 12 września 2016 r., w sprawie sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na bezzasadność zawartych w niej zarzutów i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Z kolei art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie można bowiem podzielić podnoszonych w niej zarzutów jakoby zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Orzekające w sprawie organy przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności organy pozyskały opinię biegłego dendrologa z której wynika, że w oparciu o zgromadzony w toku dotąd prowadzonego postępowania "źródłowy" materiał dowodów nie można w sposób jednoznaczny i pewny ustalić wieku usuniętych z terenu nieruchomości w roku 2012 na zlecenie M. N. drzew i krzewów, w tym w szczególności przesądzić istotnej prawnie okoliczności, czy wiek usuniętych drzew i krzewów przekraczał 10 lat, a jednocześnie materiału tego nie można już uzupełnić w sposób, który pozwoliłby biegłemu na jednoznaczne ustalenie czy wiek usuniętych drzew przekraczał 10 lat. Powyższą opinię dendrologiczną organy oceniły jako kompletną i wiarygodną, co uzasadniało uwzględnienie jej treści w wydanych rozstrzygnięciach o umorzeniu postępowania administracyjnego. Taką ocenę organów odnośnie wartości dowodowej i przydatności tejże opinii podziela także orzekający w sprawie Sąd. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów, było w czasie dokonania czynności będących przedmiotem kontrolowanego postępowania, ustalenie, iż usunięcie to miało miejsce bez wymaganego prawem zezwolenia (por. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220). Jednocześnie ówcześnie obowiązujące przepisy tej samej ustawy stanowiły, iż przepisów dotyczących wymogu uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów nie stosuje się do drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat (art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody- t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Powyższe oznacza, iż dla zweryfikowania czy istnieje w ogóle przedmiot postępowania w dotyczącego wymierzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia koniecznym jest ustalenie czy zostały usunięte drzewa bądź krzewy, których wiek przekraczał 10 lat. Brak bowiem usunięcia drzew lub krzewów, których wiek przekracza 10 lat przesądza o tym, iż bezprzedmiotowym staje się postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, albowiem usunięcie drzew lub krzewów których wiek nie przekraczał 10 lat nie jest ujęte w hipotezie normy prawnej regulującej wymierzanie kar pieniężnych z tytułu usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia właściwego organu. Z powyższego wynika dalej, iż okolicznością istotną prawnie nie jest ustalenie dokładnego wieku usuniętych drzew lub krzewów, lecz jedynie zweryfikowanie czy wiek ten przekraczał 10 lat. Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter regulacji dotyczącej wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie bez zezwolenia drzew lub krzewów nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że dla wymierzenia tego rodzaju kary administracyjnej nie jest wystarczające uprawdopodobnienie, że usunięte drzewa lub krzewy były w wieku przekraczającym 10 lat, lecz konieczne jest wykazanie tej okoliczności faktycznej w sposób jednoznaczny, pewny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości. Inaczej rzecz ujmując nie sposób przyjmować w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej domniemania, iż usunięte drzewa lub krzew były starsze niż 10 lat, lecz okoliczność ta musi być przez organ wykazana, a brak możliwości jej wykazania uniemożliwia nałożenie kary pieniężnej. Powyższe oznacza, że w sytuacji przeprowadzenia przez organ kompletnego postępowania dowodowego, które jednakże nie pozwoliło na ustalenie w sposób jednoznaczny i pewny, że usunięte drzewa i krzewy charakteryzowały się wiekiem przekraczającym 10 lat i przy jednoczesnym wykazaniu, że w aktualnym stanie sprawy brak jest możliwości ustalenia tej istotnej okoliczności za pomoc innych środków dowodowych, niż dotąd wykorzystane – zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też organy trafnie uczyniły. Odnosząc się wprost do zarzutów i uzasadnienia skargi zauważyć w tym miejscu trzeba, iż strona skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek uargumentowanych zastrzeżeń pod adresem opinii biegłego, ograniczając się jedynie, do zarzucenia organom, iż w sytuacji gdy opinia ta miała charakter probabilistyczny nie powołały w sprawie kolejnego biegłego. Tak skonstruowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony, albowiem okoliczność, że strona nie jest zadowolona z opinii biegłego w żadnym razie opinii tej nie dyskwalifikuje i nie uzasadnia przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii podmiotu dysponującego wiedzą specjalną. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej brak jest nadto jakichkolwiek wątpliwości co do treści opinii i konieczności jej uzupełnienia, albowiem w sposób jasny wyjaśniono w niej przyczyny dla których biegły nie był w stanie jednoznacznie ustalić, czy wiek usuniętych drzew i krzewów przekraczał 10 lat, aczkolwiek wskazał, że jest to prawdopodobne. Z uzasadnienia skargi, w tym w szczególności z pkt 5 jej podsumowania wynika przy tym, że jej autor nie rozumie, że w demokratycznym państwie prawnym dla wymierzenia komukolwiek jakiejkolwiek kary, w tym administracyjnej kary pieniężnej niezbędnym jest wykazanie, że jego działanie wypełniło hipotezę normy regulującej wymierzenie kary, zaś już sam brak możliwości poczynienia takowych ustaleń uzasadnia przyjęcie, że wymierzenie kary jest niedopuszczalne. Co za tym idzie organy prowadzące postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew nie musiały poszukiwać dodatkowych dowodów na potwierdzenie faktu, że usunięte drzewa i krzewy nie były w wieku przekraczającym 10 lat, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że aktualnie nie można w sposób jednoznaczny i pewny wykazać, iż wiek usuniętych drzew i krzewów przekraczał 10 lat. Podkreślić należy, iż takich dodatkowych, a pominiętych przez biegłego dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że wiek usuniętych drzew lub krzewów przekraczał 10 lat nie powołano także w skardze, która ma charakter gołosłownej polemiki z ustaleniami poczynionymi przez organy administracji i treścią opinii biegłego. Stąd też – wobec oczywistej bezzasadności skargi – na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.