II SA/Po 425/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005r. sprawy ze skargi Kopalni Węgla Brunatnego "A" w K. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] r. Nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek W pismach z dnia [...]r., [...]r., [...]r., [...]r. Kopalnia Węgla Brunatnego "A" S.A. w K. wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia określonych w nich decyzji ustalających stałe opłaty roczne za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Podstawą prawną żądania wskazano w art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 03 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem żądającego, wymienione decyzje ustalają opłaty w kwocie mniejszej niż [...],-zł. Z mocy wskazanego przepisu ulegają więc umorzeniu. Dnia [...]r. Marszałek Województwa decyzją nr [...], na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 03 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 46 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, odmówił umorzenia opłat rocznych ustalonych w wymienionych decyzjach. W uzasadnieniu nadmienił, że kopalnia pismem z dnia [...]r. wystąpiła o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i leśnej. Załączone do pism dokumenty w postaci decyzji z opłatami wydane zostały w latach 2000-2001 na podstawie art. 155 kpa. Organ I instancji wywiódł, że wprawdzie kopalnia wnosi o wygaśnięcie opłat, jednakże z treści korespondencji należy raczej wnosić, że chodzi raczej o zastosowanie w odniesieniu do decyzji przepisu art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 03 lutego 1995r. i umorzenie z mocy prawa opłat rocznych. Zdaniem organu, wygaszenie przedmiotowych decyzji, bądź ich zmiana leży w kompetencji organu określonego w art. 5 cytowanej ustawy, w tym przypadku – Starosty. Opłaty roczne z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych są dochodami Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy). Zgodnie zaś z art. 24 ust. 4 środkami Funduszu Terenowego dysponuje Samorząd Województwa. W stosunku do osób, które mają na mocy decyzji obowiązek zapłaty rocznych opłat wierzycielem jest Zarząd Województwa. Jako wierzyciel, organ ten jest właściwy do umarzania opłat rocznych, o których stanowi art. 35 ust. 4. Dotyczy to przypadków, w których stałe opłaty roczne po denominacji mnie przekroczyły wymienionej kwoty. Zmienione w trybie art. 155 kpa decyzje są nowymi orzeczeniami zmieniającymi powierzchnię objętą wyłączeniem. W konsekwencji zmienia się opłata roczna do wysokości poniżej [...],-zł. Jednakże w stosunku do takich decyzji przepis art. 35 ust. 4 nie może być stosowany, gdyż jest to przepis przejściowy. Ustawodawca przyjął takie rozwiązanie, które dotyczyło prawomocnych decyzji istniejących w momencie wdrożenia nowej ustawy z 1995r. Stąd wnioskowi należało odmówić. Wskutek złożonego odwołania, złożonego przez Kopalnię Węgla Brunatnego "A" S.A. w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 03 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stałe opłaty roczne ustalone na podstawie dotychczasowych przepisów, ulegają z mocy prawa umorzeniu, o ile ich kwota jest równa lub niższa niż [...],-zł. Stosownie do tego przepisu Samorząd Województwa dokonał umorzenia opłat spełniających te przesłanki. W przedmiotowym postępowaniu mamy zaś do czynienia z nowymi decyzjami, zmienionymi w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania wszczętego w tym trybie, w celu zmiany bądź uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest to więc nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, które dotyczyło prowadzenia w trybie zwykłym. W tym stanie rzeczy organ I instancji zasadnie odmówił umorzenia postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Kopalnia Węgla Brunatnego "A" S.A. w K. Zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji. Organowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 03 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na przyjęciu, że w przypadku decyzji zmieniających dotychczasowe decyzje w trybie art. 155 kpa wspomniany przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zastosowania. Naruszenie przepisu art. 10 kpa. Zdaniem skarżącej Kopalni niezależnie od tego, czy ustalenie opłat za wyłączenie następuje w pierwotnych decyzjach, czy w nowych, to w sprawie objętej skargą, a wcześniej odwołaniem od decyzji organu I instancji do ustalenia wysokości opłat rocznych stosowano te same przepisy, co wyraźnie zaznaczono w decyzjach. Przepisy zastosowane zarówno w starych, jak i nowych decyzjach obowiązywały do ustalenia opłat rocznych przed wejściem w życie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 03 lutego 1995r. W ocenie Kopalni, wbrew stanowisku organu II instancji, zainicjowanie postępowania nie jest równoznaczne z prawem strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Powtórzyło do tej pory prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednak z innych względów aniżeli to wywiódł skarżący. W istocie bowiem błędnie przyjęły organy obydwu instancji, iż przedmiotem żądania Kopalni Węgla Brunatnego "A" S.A. w K. jest umorzenie opłat rocznych wymienionych we wskazanych decyzjach. Zdaniem Sądu, żądający w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wyartykułował w pismach z dnia [...]r., [...]r., [...]r., iż wnosi o stwierdzenie wygaśnięcia tych decyzji. Instytucja wygaśnięcia jest uregulowana w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o niej przepis art. 162 kpa. Organy administracji nie mogą interpretować treści żądania dowolnie, wbrew jego rzeczywistym intencjom. I tak, zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnienia przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek. W niniejszej sprawie Kopalnia w uzasadnieniu żądania podała, że wymierzone w decyzji opłaty wygasły z mocy prawa. Wygaśnięcie obowiązku nałożonego w decyzji stanowi o bezprzedmiotowości orzeczenia organu administracji. Za zasadne uznać należało zatem dążenie strony do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 kpa. W sytuacji gdy strona z żądaniem tym zwróci się do organu niewłaściwego, organ ten winien postąpić stosownie do art. 65 § 1 kpa. W niniejszej sprawie organem właściwym do rozpoznania żądania był Starosta, który orzekał jako organ I instancji. Tylko Starosta mógł więc decydować w przedmiocie spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Marszałek Województwa, rozstrzygając w niniejszej sprawie naruszył zatem przepisy o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wbrew stanowisku Marszałka, nie sposób jego właściwości wywieść z przepisu art. 23 ust. 3 pkt 2, w związku z art. 24 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Właściwości organów administracji nie można domniemywać. Musi ona w sposób jednoznaczny wynikać z przepisu. Zdaniem Sądu, z prawa do dysponowania środkami z Funduszu, w rozumieniu zacytowanych wyżej przepisów ustawy, nie sposób wywieść prawa do umorzenia opłat, które składają się na środki Funduszu. Tym bardziej, że przepis art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy stanowiąc instytucje umorzenia wyraźnie określa, że następuje ono z urzędu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Marszałek dopuścił się także rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za rażące uznać należy bowiem naruszenie w niniejszej sprawie przepisu art. 61 § 1 kpa. Organy administracji nie tylko dokonały w sposób dowolny interpretacji żądania Kopalni, co zaznaczono wyżej, ale także wszczęły w oparciu o to żądanie postępowanie administracyjne pomimo, że przepisy prawa materialnego nie stanowiły podstawy do takiego wszczęcia. Nie istnieją bowiem unormowania, co do powstania stosunku materialnoprawnego o treści jak w zaskarżonej decyzji. Umorzenie opłat z mocy prawa (art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 03 lutego 1995r.) nie stanowi o konieczności wydania decyzji w tym względzie. Tego rodzaju naruszenie, zważywszy nadto na fundamentalność zasady skargowości, nie może budzić wątpliwości, co do rażącego charakteru w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy orzeczono o nieważności zarówno decyzji organu I, jak i II instancji (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jak w punkcie II orzeczono na zasadzie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ustawy jak wyżej. /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MarK