II SA/Po 425/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] z dnia 23 marca 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] (dalej również jako: "Dyrektor" albo "organ"), działając na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p." albo "ustawa") decyzją z dnia 23 marca 2023 r., odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie: 1) "przesłanie scanów: a) umów zawartych lub obowiązujących od stycznia 2021 (również kontynuacji) na wykonywanie badań patomorfologicznych z D. X sp. z o.o. P. sp.k. b) załączników do powyższych umów, c) faktur wystawionych z tytułu realizacji powyższych umów w okresie od stycznia 2021 r. do dnia 23 maja 2022 r. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2022 r. B. M. (dalej również jako "wnioskodawcą" albo "skarżący") działając na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej między innymi: 1) przesłanie scanów: a) umów zawartych lub obowiązujących od stycznia 2021 (również kontynuacji) na wykonywanie badań patomorfologicznych z D. X sp. z o.o. P. sp.k. b) załączników do powyższych umów, c) faktur wystawionych na rzecz Państwa z tytułu realizacji powyższych umów w okresie od stycznia 2021 r. do dnia 23 maja 2022 r. Decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. Dyrektor Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, obejmując powyższą odmową również opisany powyżej zakres informacji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r., jednakże decyzja powyższa została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Mając na względzie fakt, że umowa zawarta z D. X sp. z o.o. zawierała zapisy dotyczące poufności, Dyrektor zwrócił się w dniu 15 marca 2023 r. z pisemnym wnioskiem do D. X sp. z o.o. o wyrażenie zgody na ujawnienie treści postanowień powyższej umowy wraz z załącznikami i innymi dokumentami związanymi z zawarciem i realizacją niniejszej umowy. W dniu 20 marca 2023 r. Dyrektor otrzymał pisemną informację, iż w ocenie D. X sp. z o.o. udostępnienie przedmiotowych dokumentów w oczywisty sposób naruszałoby tajemnicę przedsiębiorstwa tej spółki. Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor odmówił udzielenia informacji publicznej w opisanym zakresie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Dyrektor przywołał treść art. 5 ust. 2 ustawy, podnosząc, że jeżeli informacja publiczna zawiera tajemnicę przedsiębiorcy, to nie wolno jej udostępnić. Podmiot realizujący zadania publiczne musi sprawdzić, przed udzieleniem odpowiedzi w zakresie ujawnienia informacji publicznej, czy dana informacja publiczna, o którą zwrócił się wnioskodawca, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Dla rozstrzygnięcia, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa istotne znaczenia ma definicja "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawarta w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz. 1233), gdzie wskazano, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. W umowie łączącej strony zawarto klauzulę poufności, a D. X sp. z o.o. nie zgodziła się na jej udostępnienie w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Należy podkreślić, że rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest różny: jedne mają charakter techniczny lub technologiczny, inne zaś obejmują pewne informacje istotne z punktu widzenia organizacji przedsiębiorstwa jako takiego (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Dyrektor podkreślił, że D. X sp. z o.o odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji, co znajduje odzwierciedlenie w treści samej umowy. Tajemnicą objęto informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną lub gospodarczą D. X sp. z o.o. Nadto udostępnienie tych informacji umożliwiłoby zapoznanie się ze szczegółowymi danymi dotyczącymi treści zapisów umów zawieranych przez przedsiębiorcę, w tym treści załączników, funkcjonujących procedur oraz wysokości zobowiązań. Należy podkreślić, iż zawarta w umowie klauzula poufności chroni know-how przedsiębiorcy, a także techniki i procedury realizacji zawartej między stronami umowy. W związku z brakiem zgody D. X sp. z o.o na udostępnienie wnioskowanych informacji z uwagi na fakt, iż dane te objęte są tajemnicą handlową przedsiębiorstwa nie ma możliwości ich udostępnienia wnioskodawcy, ponieważ Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] narażałby się na odpowiedzialność z tytułu naruszenia tajemnicy handlowej. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzja z dnia 23 marca 2023 r. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. M. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP i art. 1 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem; 2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie przepisów i wydanie decyzji odmownej odnośnie twierdzenia, iż udostępnienie związane jest z tajemnicą przedsiębiorstwa; 3) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy; art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a." poprzez twierdzenie, iż żądanie dotyczyło informacji publicznej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa; art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez nierzetelne sporządzenie uzasadnienia, które nie wypełnia obowiązku podania i omówienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] oraz poprzedzającej ją decyzji. W ocenie skarżącego zgodnie z brzmieniem art. 5 ust 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy nie została nigdzie zdefiniowana. Należy ją rozumieć zgodnie z art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z tym przepisem są nią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa. Skarżący podkreślił, że kwestia tajemnicy przedsiębiorstwa i możliwości i skuteczności jej zastrzeżenia jest przedmiotem szerokiego orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej, gdzie wskazano, że tajemnica przedsiębiorcy powinna być oceniana w sposób obiektywny, czyli w oderwaniu od woli przedsiębiorcy. Inaczej poufne pozostałoby wszystko to, co arbitralnie wykonawca uzna on za zastrzeżone, kiedy informacje związane z działalnością przedsiębiorcy niewątpliwie stanowią kategorie danych, mających z jego perspektywy charakter poufny, których ujawnienie mogłoby pociągać za osobą negatywne konsekwencje dla jego pozycji rynkowej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest związany zastrzeżeniem tajemnicy przedsiębiorcy w tym sensie, że może badać czy faktycznie informacja ta spełnia definicję z art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie skarżącego rzekome dokonanie zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa przez D. X sp. o. o. jest bezskuteczne, a tym samym odmowa udzielenia informacji publicznej z tego powodu przez organ jest bezpodstawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Dla porządku wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzję Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r., mocą której utrzymano w mocy decyzję z dnia 20 lipca 2022 r. Niesie to ze sobą określone konsekwencje, gdyż sprawa wróciła do etapu rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z dnia 20 lipca 2022 r. Tym samym od decyzji z dnia 23 marca 2023 r. nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lecz skarga do sądu administracyjnego, co bezpośrednio przesądza o samej wadliwości decyzji z dnia 27 kwietnia 2023 r. oraz konieczności jej uchylenia. Niezależnie od powyższego istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Dyrektor mógł odmówić udzielenia informacji publicznej w postaci scanów: a) umów zawartych lub obowiązujących od stycznia 2021 (również kontynuacji) na wykonywanie badań patomorfologicznych z D. X sp. z o.o. P. sp.k. b) załączników do powyższych umów, c) faktur wystawionych z tytułu realizacji powyższych umów w okresie od stycznia 2021 r. do dnia 23 maja 2022 r., z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Jak zasadnie wskazał Dyrektor z treści art. 5 ust. 2 ustawy, wynika, że jeżeli informacja publiczna zawiera tajemnicę przedsiębiorcy, to niedopuszczalne jest jej udostępnienie. Podmiot realizujący zadania publiczne musi sprawdzić, przed udzieleniem odpowiedzi w zakresie ujawnienia informacji publicznej, czy dana informacja publiczna, o którą zwrócił się wnioskodawca, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Dla rozstrzygnięcia, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa istotne znaczenia ma definicja "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawarta w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdzie wskazano, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym "przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa; konieczne jest wykazanie, że w istocie tę tajemnicę zawierają. Nie jest tu decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja odnosiła się do prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Zatem w sytuacji odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie, istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji wydanej z powodu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 455/21, CBOSA). W przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można a limine przyjąć, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji, jednak wkraczanie w tę sferę musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji oraz winno wykazywać, że zachowanie tajemnicy przedsiębiorcy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 232/21, CBOSA). W ocenie Sądu argumentacja Dyrektora mająca uzasadniać odmowę udostępnienia informacji przez skarżącego żądanych wskazanych wymogów nie spełnia. W szczególności powoływanie się wyłącznie na zapis umowy wskazujący na klauzulę tajemnicy oraz brak zgody podmiotu prywatnego na udostępnienie wnioskowanej informacji razi nie tylko nadmierną ogólnikowością, ale także nieadekwatnością. Podobnie ocenić należy twierdzenia, że szczegółowe dane dotyczące treści zapisów umów zawieranych przez przedsiębiorcę, w tym treści załączników, funkcjonujących procedur oraz wysokości zobowiązań, nie mogą zostać udostępnione. Należy przy tym pamiętać, że definicję legalną "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawiera również art. 2 pkt 1 lit. b Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem (Dz. Urz. UE. L 2016, Nr 157, str. 1), który to przepis stanowi, że: «tajemnica przedsiębiorstwa» oznacza informacje, które spełniają wszystkie następujące wymogi: a) są poufne w tym sensie, że jako całość lub w szczególnym zestawie i zbiorze ich elementów nie są ogólnie znane lub łatwo dostępne dla osób z kręgów, które zwykle zajmują się tym rodzajem informacji; b) mają wartość handlową dlatego, że są objęte tajemnicą; c) poddane zostały przez osobę, która zgodnie z prawem sprawuje nad nimi kontrolę, rozsądnym, w danych okolicznościach, działaniom dla utrzymania ich w tajemnicy. W świetle cytowanej definicji informacje składające się na "tajemnicę przedsiębiorstwa" mają wartość handlową dlatego, że są objęte tajemnicą (odmiennie zatem od krajowej regulacji, zgodnie z którą dobrem chronionym są określone rodzaje informacji posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął działania w celu utrzymania ich w poufności). Mając na względzie prounijną wykładnię przepisów prawa, Dyrektor powinien zatem wykazać, w uzasadnieniu wydanej ewentualnie decyzji odmawiającej udostępnienia określonych informacji, w czym konkretnie przejawia się wartość handlowa poszczególnych zażądanych przez skarżącego informacji - czego dotychczas nie uczynił, a co przesądza o przedwczesnym wydaniu decyzji. Przedstawione powyżej okoliczności przesądzają o wadliwości zaskarżonej decyzji, którą należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi.