II SA/Po 426/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2008r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] Nr [..], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500-,zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu P. w P. decyzją z dnia [...]r. – wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 kpa – nakazał inwestorowi W. B. rozbiórkę pawilonu handlowego znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. C. [...] w S. W uzasadnieniu ustalił, że w 2001r. inwestor przesunął usytuowany na działce [...] kontenerowy, parterowy pawilon handlowy o około 5 m w głąb działki. W ocenie organu orzekającego, roboty budowlane polegające na zmianie lokalizacji obiektu odpowiadają definicji budowy określonej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust.1. Ponieważ inwestor tego obowiązku nie dopełnił, to postanowieniem z dnia [...] r. – w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – nakazano mu wstrzymanie robót budowlanych oraz zobowiązano do przedłożenia w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia: – zaświadczenia o zgodności istniejącego pawilonu handlowego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego; – 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; – oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ inwestor pierwszego nałożonego obowiązku ni wykonał, nakazano nakaz rozbiórki. Odwołanie od tej decyzji złożył W. B. podnosząc, że brak jest podstaw do reagowania przez organ na pismo sąsiadki G. B., gdyż nie może być ona traktowana jako strona. Zdaniem odwołującego się, zgodnie z art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w maju 2001r., to jest w dacie dokonywania przesunięcia pawilonu handlowego, w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, nie można było nakazać rozbiórki tego obiektu, jeżeli od dnia zakończenia budowy upłynęło 5 lat, a jego istnienie nie naruszało przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy _ Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) do niniejszego postępowania winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące przed dniem 11 lipca 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2005r. skarżący przedłożył w organie odwoławczym decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]r. ustalającą warunki zabudowy dla budowy pawilonu handlowego na działce nr geod. [...] w S., jednak decyzja ta nie spełniła warunku określonego w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż wydana została już po dniu wszczęcia postępowania w sprawie. Odniesiono się też do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003r. uznając ten zarzut za bezzasadny, gdyż postępowanie nie zostało zakończone ostateczną merytoryczną decyzją. W skardze do sądu administracyjnego W. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 10 i 28 kpa oraz art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 6 i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Po 1156/05 oddalił skargę. Sąd zgodził się ze skarżącym co do tego, iż przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy należało zastosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy _ prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Nie oznacza to jednak zgody odnośnie wskazanej przez skarżącego podstawy prawnej. Inwestycja zrealizowana przez skarżącego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a skarżący pozwolenia nie uzyskał, a mimo to w maju 2001r. przesunął przedmiotowy pawilon handlowy. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało 26 czerwca 2001r., a zakończone ostateczna decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego – art. 48 w brzmieniu obowiązującym przez zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). W takim stanie faktycznym nie mógł znaleźć zastosowania art. 49 Prawa budowlanego, stanowiący wówczas, że nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, gdyż taki upływ czasu nie nastąpił. Sąd wskazał na konieczność zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego w dawnym brzmieniu nakazującego rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Chociaż jednak organy orzekające powołały w decyzji rozbiórkowej błędną podstawę prawną, to jednak – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – wyciągnięte wnioski doprowadziły te organy do identycznego rezultatu w postaci decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Uwzględniając częściowo zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wniesionej przez W. B. od wyroku sądu pierwszej instancji – Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2008r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 470,-zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, że przesunięcie w inne miejsce pawilonu handlowego – wykonanego w całości w innym miejscu – było budową obiektu budowlanego rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, a zatem wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor taką decyzją nie legitymował się, to sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – oddalenie skargi inwestora od zaskarżonej decyzji rozbiórkowej nastąpiło z naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 718). Przepis ten formułuje wyjątek od zasady zawartej w art. 7 ust. 1, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Według art. 7 ust. 2 ustawy, do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczna stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt 41. Mianowicie Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczącej wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę zostało wszczęte 26 czerwca 2001r. i zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., to ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. w dawnym brzmieniu. Tymczasem wskazana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. i nakazująca na podstawie art. 48 prawa budowlanego (w dawnym brzmieniu) rozbiórkę przedmiotowego pawilonu handlowego została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie II SA/Po 443/02. Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Taki stan sprawy – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie dawał żadnych podstaw do uznania, że przed dniem 11 lipca 2003r. postępowanie w sprawie samowolnej budowy pawilonu handlowego zostało zakończone ostateczną decyzją, bowiem przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 23 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, tj. przed 11 lipca 2003r. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez powołany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2002r. Oznacza to, że na dzień 11 lipca 2003r. w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało zakończone ostateczną decyzją. W podsumowaniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zakończenie ostateczną decyzją postępowania w sprawie samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego, wszczętego przed 11 lipca 2003r., a następnie wyeliminowanie przed tą datą ostatecznej decyzji przez sąd administracyjny, powoduje spełnienie przesłanki z art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 23 marca 2003r., w postaci niezakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej ostateczną decyzją. W konsekwencji błędne jest stanowisko sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zastosowanie w sprawie ma art. 48 prawa budowlanego z 1994r. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 23 marca 2003r., przewidujący orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przystępując do ponownego rozpoznania skargi W. B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującej skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego pawilonu handlowego - Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przytoczonych wyżej wytycznych, które stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skrócie p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wiążą sąd, któremu sprawa została przekazana – Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że wykonane przez skarżącego w maju 2001r. roboty budowlane – polegające na przesunięciu pawilonu handlowego w głąb działki – stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994r. (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zatem podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organ administracji w zaskarżonej decyzji ostatnio powołanego przepisu należy uznać za bezzasadny, Jest poza sporem, że skarżący przed rozpoczęciem tych prac budowlanych nie uzyskał pozwolenia na budowę. Wiadomo też, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 26 czerwca 2001r. (k. 4 akt administracyjnych I instancji). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w omówionym wyżej wyroku przesądził, że przedmiotowa sprawa administracyjne nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003r. Zatem, wbrew stanowisku wyrażonemu w poprzednim, skasowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, spełniła się przesłanka z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, w postaci niezakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej ostateczną decyzją. Omawiany przepis art. 7 ust. 2 dopuszcza w sytuacji występującej w niniejszej sprawie stosowanie przepisów art. 1 pkt 37-39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 prawa budowlanego – art. 1 pkt 41. Z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. P 37/06 (opublikowanym OTK-A 2007/11/160) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że taka zgodność oznacza zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i – sama przez się – nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustawy. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestię planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Dlatego w konkluzji tych rozważań Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikających z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący po nałożeniu na niego obowiązku uzyskania warunków zabudowy wystąpił z takim wnioskiem i domagał się zawieszenia postępowania legalizacyjnego aż do czasu zakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wzmianka o złożeniu przez inwestora w toku postępowania przed organem II instancji decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wszystko to, w tym legitymowanie się przez skarżącego decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, po ustaleniu, czy jest ona ostateczna, winny wziąć pod uwagę organy administracyjne ponownie rozpatrując sprawę. Skarżącym jest W. B., a zatem jego legitymacja skargowa w niniejszej sprawie nie może budzić zastrzeżeń, skoro był adresatem decyzji organów obu instancji. Nie było zatem podstaw do badania w postępowaniu sądowym, czy słusznie organy administracyjne dopuściły do udziału w sprawie sąsiadów – G. I Cz. B. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a.w związku z art. 145a kpa orzeczono jak w sentencji. Ustalenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oparto na przepisie art. 152, zaś orzeczenie o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a. D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ J.Szaniecka