II SA/Po 427/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. i W. M. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska Na skutek pisma B. i W. M. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził w dniu [...]r. kontrolę w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi w miejscowości D., PI. W. P. [...]. W toku kontroli ustalono, że inwestor – J.K., na podstawie decyzji Starosty T. z dnia [...]r w granicy z nieruchomością B. i W. M., dokonał rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w to miejsce posadowił budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy [...]m², powierzchni użytkowej [...]m², kubaturze [...]m³. Stwierdzono również zły stan techniczny budynku B. i W. M., w szczególności stan techniczny stropu odcinkowego nad piwnicą w budynku nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w dniu [...]r. przeprowadził kontrolę w sprawie stanu technicznego kamiennicy mieszkalnej w D. przy P. W. P. nr [...]. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przekazał kopie ekspertyzy technicznej z dnia [...]r. mgr inż. M. W. oraz kopie protokołu kontroli z dnia [...]r. przeprowadzonej przez WINB. W ekspertyzie technicznej wskazano, że budynek mieszkalny posiada liczne pęknięcia ścian oraz pęknięcie stropu odcinkowego nad piwnicą. Dokonane czynności kontrolne w dniu [...]r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. potwierdziły pęknięcia stropu oraz pęknięcia ścian w kamienicy mieszkalnej małżonków M.. Ponieważ zarówno ekspertyza techniczna jak i przeprowadzona kontrola wykazały, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w T. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszą zmianą) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego nakazał B. i W. M., usunięcie wymienionych nieprawidłowości: * spękania budynku na ścianach zewnętrznych oraz stropu występujących w budynku kamienicy mieszkalnej położonej w mieście D. przy P. W. P. [...] poprzez: * wykonanie robót budowlanych określonych w ekspertyzie technicznej z dnia [...]r. wykonanej przez mgr inż. M. W. Występujący w imieniu małżonków M. pełnomocnik profesjonalny pismem z [...] r. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W odwołaniu zawarto wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. W. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z [...] r. przywrócił stronie termin do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w T. z [...] r., i tego samego dnia decyzją nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art 104 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie przywołał art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie dotyczyło stanu technicznego budynku przy P. W. P. nr [...] w D. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji organu I instancji był art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ustawa z dnia [...]r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zmieniła brzmienie art. 66 ustawy prawo budowlane a co za tym idzie ust. 1 pkt 1 stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji artykułu w dacie orzekania przez organ II instancji uległ zmianie. Treść art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprzed zmiany ustawy odpowiada jednak treści art. 66 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu na datę wydania niniejszej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w przypadku ujawnienia okoliczności dających podstawę do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek usunięcia niewłaściwego stanu technicznego. W dalszej kolejności organ podkreślił, że bez znaczenia dla prowadzonego postępowania pozostaje czy stan techniczny jest wynikiem robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości czy też jest skutkiem jakichkolwiek innych przyczyn. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii względów ekonomicznych organ wyjaśnił, że w przypadku ujawnienia okoliczności dających podstawę do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 66 ustawy z [...]r. Prawo budowlane organ administracji nie jest związany brakiem kosztów remontów w planie finansowym,) bowiem decyzja nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku i uprawnienie organu administracji publicznej wynikające z wymienionego przepisu stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela łub zarządcy budynku niezależnych od jego woli. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez PINB w T. art. 47 ustawy Prawo budowlane, wskazano, że. do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje określone w art. 83 w/w ustawy. W przewidzianym ustawa terminie skargę na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w P. wnieśli B. i W. małżonkowie M. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenie: art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji nakazującej inwestorowi naprawienie szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, art. 8 kpa poprzez działanie wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa i nierówne traktowanie podmiotów w podobnych sprawach, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez pogwałcenie zasady równości obywateli wobec prawa przez wydanie różnych decyzji w odniesieniu do dwóch różnych podmiotów przy podobnym stanie faktycznym i prawnym, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez tolerowanie przez Organ sytuacji naruszenia prawa i niepodjęcie działań w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, iż w toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. stwierdził nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego położonego w D. przy P. W. P. [...] i nałożył na – właścicieli – B. i W. M. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Kwestią sporną okazało się ustalenie adresata decyzji oraz zakres nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, a także obciążenie kosztami związanymi z ich realizacją. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stwierdziwszy, więc zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego orzekający w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. obowiązany był wydać stosowną decyzję. Ustawodawca nałożył, na organ taki obowiązek, nie pozostawiając jego uznaniu inicjatywy w dążeniu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Choć w treści powołanego wyżej przepisu nie wskazano jednoznacznie adresata nałożonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 61 i 66 ust. 1 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiada za stan obiektu i tylko on może być adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. Wskazanie, więc – jak oczekiwaliby tego skarżący – J. K. – sprawcy szkody - jako adresata nałożonych obowiązków nie znajdowałoby uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Również ocena, kto ponosi winę czy odpowiedzialność za zaistniały stan, wyczerpujący dyspozycję art. 66 nie należy, do materii regulowanej przepisami prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji. Dlatego też nieuprawniony okazał się podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego. W zaistniałej sytuacji skarżącym przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego. Intencją zawartego w art. 66 Prawa budowlanego uregulowania jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (w aspekcie przepisów prawa administracyjnego). Odnosząc się, więc do argumentów skarżących w zakresie naruszenia ich prawa własności, należy wyjaśnić że nie mogły mieć one wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Przedmiot kontroli Sądu wyznaczały, bowiem granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą jednak dochodzić swych praw przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z [...] r., sygn. [...], wyrok WSA z [...] r., sygn. [...]). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w T. z [....] r. zapadła jednak z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Użyte w art. 66 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym i brak jego legalnej definicji. Z treści omawianego przepisu wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do budynku obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami. Nakładanie więc przez organ administracji określonych obowiązków musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej, a określenie "nieodpowiedni" stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której ustalony stan techniczny obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. W takim tylko przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa (por. wyrok NSA z [...] r., sygn. [...]). Orzekające w rozpoznawanej sprawie organy w ogóle nie wskazały normy prawnej, której wymagania zostały naruszone przez ustalony stan techniczny w obiekcie budowlanym położonym w D. przy P. W. P. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynika również co w ocenie organów uzasadniało nałożenie na skarżących obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W punkcie pierwszym, tiret pierwszy i drugi decyzji PINB w T. z [...] r. na skarżących nałożono obowiązek usunięcia spękań budynku na ścianach zewnętrznych oraz stropu w kamienicy przy P. W. P. [...] oraz wykonanie robót budowlanych określonych w ekspertyzie technicznej z dnia [....] r. wykonanej przez mgr inż. M. W. Wydając zaskarżoną decyzję uwadze organu umknęło, iż dyspozycją przepisu art. 66 ust. 1 nie objęto doprowadzenia obiektu do stanu "sprzed czynu", który spowodował, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja wydana w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinna, więc precyzyjnie wymieniać na czym owe nieprawidłowości polegają oraz wskazywać czynności, które celem usunięcia ich właściciel obowiązany jest wykonać. Jeżeli, bowiem w ocenie organu spełniły się przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, to na organie spoczywał obowiązek wykazania, w jaki sposób ustalony stan techniczny obiektu narusza normę prawa i w jaki sposób stwierdzone nieprawidłowości mają zostać usunięte. Realizacji tego wymogu nie stanowi natomiast nałożenie na adresata decyzji obowiązku polegającego na wykonaniu "robót określonych w ekspertyzie technicznej". Tym bardziej, że z załączonej do akt sprawy Ekspertyzy Technicznej budynku mieszkalnego położonego w D., gm. T. przy Al. W. P. [...], sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego wynika, że stan techniczny budynku jest zadowalający i wobec przeprowadzenia bieżących remontów obiekt może być użytkowany dalej (pkt ....). W dalszej kolejności rzeczoznawca za zadawalający uznał również stan techniczny stropu oraz jego elementów konstrukcyjnych (pkt ....). W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono, dlaczego w ocenie organu ustalony stan techniczny obiektu uzasadnia nałożenie obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ani jakie de facto działania zobowiązani mają podjąć. W konsekwencji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. stosownie do treści, którego w toku postępowania organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej motywy podjętego przez organy obu instancji rozstrzygnięcia w istocie nie wyjaśniają stanowiska organów. Ustalenie, że stan techniczny obiektu budowlanego jest nieprawidłowy wymagało wyjaśnienia, czy stwierdzone nieprawidłowości w istocie odpowiadają sytuacji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uzasadniającej interwencję organu w przewidzianym tym przepisem trybie. Tymczasem, z zebranego w aktach sprawy materiału okoliczność ta jednoznacznie nie wynika. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji organy Z tych względów konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii i zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349). Na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt III wyroku Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska