II SA/Po 427/17

Dnia 7 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "K.p.a."), art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p") oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej: "u.g.n."), ustalił na wniosek Starosty [...] warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na zmianie sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we [...] na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we [...] oraz Prokuratury Rejonowej we [...], w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego Powiatu [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. Następnie Burmistrz wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wpłynęły uwagi i zastrzeżenia strony postępowania wobec planowanej inwestycji. R. M. podnosił, że wniosek Starosty [...] nie jest zgodny z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie określono w nim dokładnie klasyfikacji celu publicznego zgodnie z art. 6 u.g.n., a sam wniosek złozony został przez osobę nieuprawnioną (podmiot nie będący inwestorem). W tym kontekście Burmistrz wyjaśnił, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Pojęcie "inwestor" oznacza tu osobę, na żądanie której zostało wszczęte postępowanie, a zatem przez osobę, która złożyła wniosek. Decyzja ta nie przesądza o prawie do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Inwestor uzyskując decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Pismem z dnia [...] r. R. M. wniósł odwołanie od opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zarzucając jej naruszenie: (1) art. 7, 8, 10 § 1, 11 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału w wyniku zaniechania merytorycznego odniesienia się do stawianych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zarzutów; (2) art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, albowiem zmiana sposobu użytkowania budynku nie ma nic wspólnego z jakimkolwiek wydzielaniem gruntów, budową i utrzymaniem dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; (3) art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie tj. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określonej w zaskarżonej decyzji, podczas gdy ustawa ta nie reguluje określania przez organy administracyjne sposobu użytkowania istniejących już prywatnych budynków; (4) art. 6 pkt 6 i 7 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwestycję należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego w nich wskazanych, albowiem ustawodawca nie wspomina w nich o określaniu sposobu użytkowania jakiegokolwiek budynku czy obiektu budowlanego, ale o jego budowie w przyszłości i utrzymaniu; (5) art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może złożyć także podmiot, któremu nie przysługują uprawienia do nieruchomości; (6) art. 52 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że pojęcie "inwestor" oznacza osobę, na żądanie której zostało wszczęte postępowanie, a zatem przez osobę, która złożyła wniosek, czyli przez jakiegokolwiek wnioskodawcę, który nie musi być inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego; (7) art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 i 7 u.g.n. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia i wyjaśnienia jakiego rodzaju działaniem jest zmiana użytkownika budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, w jaki sposób Prokuratura i Policja miałaby wspólnie użytkować ww. budynek, jaki wpływ na bezpieczeństwo ma przeniesienie siedzib Prokuratury i Policji poza centrum i na czym miałaby polegać inwestycja; (8) art. 12 K.p.a. poprzez brak dochowania podstawowej wnikliwości. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że w u.p.z.p. jest mowa o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tymczasem wniosek Starosty [...] zmierza do zmiany sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we [...] bez jakichkolwiek robót budowlanych, które we wniosku nie zostały ani opisane, ani choćby wymienione. We wniosku nie zostały określone żadne przyszłe działania wymienione w art. 6 u.g.n., jakie miałyby być przeprowadzone na skutek uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto odwołujący zauważył, że sporny budynek miałby być przeznaczony na siedzibę zarówno prokuratury, jak i policji. Tymczasem budynek ten nie nadaje się na siedzibę jednocześnie obu wymienionych instytucji. W dalszej części uzasadnienia skarżący opisał okoliczności wskazujące, jego zdaniem, na fakt, że wniosek Starosty [...] jest jedynie wyrazem jego osobistej niechęci do osoby odwołującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) w związku z art. 127 § 2, 17 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 50 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że tylko zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego związana z wykonaniem robót budowlanych wymagających wydania pozwolenia na budowę będzie wymagała uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy nie wynika natomiast czy i ewentualnie w jakim zakresie zmiana sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we [...] na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we [...] oraz Prokuratury Rejonowej we [...] będzie wiązała się z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Wobec tego Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien prawidłowo ustalić zakres przedsięwzięcia i rozstrzygnąć zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W dalszej kolejności organ odwoławczy ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów wyjaśnił, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, na których inwestycja będzie zrealizowana. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W tym kontekście odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że wolą ustawodawcy podmiot składający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest równocześnie "wnioskodawcą" jak i "inwestorem", przy czym na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor ten nie musi legitymować się prawem własności do terenu, na którym będzie chciał zrealizować inwestycję. Posiadanie tego prawa badane jest bowiem na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Organ odwoławczy podniósł również, że nie ma podstaw prawnych, aby użyte przez ustawodawcę w u.p.z.p. pojęcie "inwestor" utożsamiać z obowiązkami i powinnościami inwestora wynikającymi z prawa budowlanego, przy czym podmiot składający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (wnioskodawca - inwestor) będzie zawsze stroną tego postępowania i będzie uprawniony do otrzymania wydanej w toku takiego postępowania decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 pkt 6 i 7 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwestycję należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania związanej z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, obiektów przeznaczonych na siedzibę prokuratury lub policji, stanowić będzie inwestycję celu publicznego. W dalszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera rozważań dotyczących stanu faktycznego i prawnego nieruchomości w kontekście art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a analizy takiej brak w aktach sprawy, co powoduje naruszenie w niniejszym postępowaniu art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i w konsekwencji art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnych ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego. Kolegium wskazało przy tym, że przy ponownym rozparzeniu sprawy to w oparciu o właściwą analizę organ pierwszej instancji winien ustalić stan sprawy. W następstwie powyższego organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., albowiem musi ono wskazywać nie tylko fakty oraz dowody, które stanowiły podstawę stanowiska organu administracji publicznej i je uzasadniły lecz także te, którym odmówił mocy dowodowej wraz z wyjaśnieniem podstaw tej odmowy. Co istotne, muszą być to dowody znajdujące się w materiale sprawy. Uzasadnienie prawne zaś powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Podkreślono także, że niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest bowiem jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Z kolei za niezasadny uznano podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów skarżącego wniesionych w toku postępowania, albowiem w orzecznictwie przyjęto, że zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, a skarżący go nie wykazał. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że błędne przywołanie przepisu prawa w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, w rozpatrywanej sprawie art. 6 pkt 1 u.g.n., w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż nie taki był zamiar organu, nie świadczy o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe stanowi wprawdzie naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., lecz nie ma ono istotnego wpływu na wynik postępowania. R. M. pismem z dnia [...] r. wniósł skargę na opisną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia i wskazując, że narusza ona zarówno podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak i konstytucyjną zasadę równości oraz ochrony własności. Skarżący podniósł, że użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowanie "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali prawidłowo zakres przedsięwzięcia i rozstrzygnie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy" stanowi wyraz tendencyjnego rozpoznania sprawy na niekorzyść strony skarżącej, gdyż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze już nakazało, nie czekając na dalszy bieg wypadków, rozstrzygnąć sprawę zgodnie z wnioskiem, czyli na niekorzyść skarżącego. Jednocześnie Kolegium założyło, że z akt nie wynika czy i ewentualnie w jakim zakresie zmiana sposobu użytkowania będzie wiązała się z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Tymczasem porównanie pkt III (stan obecny) i pkt IV (stan planowany) wniosku wskazuje jednoznacznie, że wnioskodawca nie planuje żadnych zmian ani co do substancji budynku, ani co do zagospodarowania terenu. W konsekwencji oczywistym jest, że nie są planowane żadne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. W takim przypadku Kolegium winno było orzec merytorycznie i oddalić wniosek Starosty [...], tymbardziej, że działanie Starosty nie jest uzasadnione dobrem publicznym, ale wynika z osobistej niechęci do skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, że Starosta [...] wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na zmianie sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we [...] na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we [...] oraz Prokuratury Rejonowej we [...], w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego Powiatu [...], przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] we [...]. Wymieniona działka jest własnością skarżącego R. M.. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika przy tym z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n."). W art. 6 pkt 6 i 7 u.g.n. wskazano z kolei, że celami publicznymi w rozumieniu powołanej ustawy jest m.in. budowa i utrzymanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur oraz budowa i utrzymanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych dla potrzeb obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich. Mając na uwadze brzmienie wyżej cytowanych przepisów należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że zmiana sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we [...] na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we [...] oraz Prokuratury Rejonowej we [...] w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego Powiatu [...] kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 6 i pkt 7 u.g.n. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 10, 15 i 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.; dalej: "u.s.p."), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie gospodarki nieruchomościami, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Sporna inwestycja mieści się więc zarówno w katalogu celów publicznych wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w katalogu zadań własnych powiatu. Z przytoczonego wyżej art. 4 u.s.p. wynika zarazem obowiązek prawny Starosty [...] do wykonywania określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie m. in. gospodarki nieruchomościami oraz utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, wobec czego podmiot ten był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o lokalizację spornej inwestycji celu publicznego. Niemniej skarżący podnosił, że w art. 6 pkt 6 i 7 u.g.n. ustawodawca wskazał jedynie na budowę i utrzymywanie obiektów wymienionych w tym przepisie, co prowadzić ma do konkluzji, że dyspozycją poruszanego przepisu nie jest objęta zmiana sposobu użytkowania istniejącego już obiektu budowlanego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W sytuacji gdy istniejący obiekt budowlany jest wykorzystywany na cel publiczny, przeznaczenie go na inny cel publiczny, powodujące zmanę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr.bud.") i wymagające wykonania robót budowlanych jest realizacją inwestycji celu publicznego. Powyższe znajduje oparcie w treści art. 50 ust. 2 u.p.z.p., z którego wynika, że inwestycja celu publicznego może polegać na wykonaniu robót budowlanych takich jak remont, montaż czy przebudowa – przy czym gdy roboty te powodują zmianę sposobu uzytkowania terenu czy zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagają uzyskania decyzji lokalizacyjnej. W dalszej kolejności należy wskazać, że stosownie o art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: (1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo (2) niewymagające pozwolenia na budowę. W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na cel publiczny będzie wymagała uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – decyzja taka jest konieczna, gdy zmiana sposobu użytkowania łączy się z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Przywołane stanowisko Kolegium należy doprecyzować, a mianowicie uzyskanie decyzji lokalizacyjnej jest wymagane także w przypadku robót polegających na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli powodują one zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 Pr.bud., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 1) oraz przebudowie budynków, innych niż budynki o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem budynków, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia pod względem ochrony pożarowej (art. 29 ust. 2 pkt 1aa). W konsekwencji remont i przebudowa wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1aa Pr.bud., choć nie wymagają pozwolenia na budowę, jeśli powodują zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie daje odpowiedzi na pytanie, czy planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego łączy się z koniecznością wykonania robót budowlanych i jaki byłby zakres tychże robót. We wniosku nie wskazano na żadne planowane roboty budowlane, a organ I instancji pominął wyjaśnienie tejże okoliczności, mimo, że ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie poczynił żadnych ustalen i rozważań, czy opisana we wniosku Starosty inwestycja jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Decyzja organu I instancji została więc wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niemniej w skardze argumentowano, że z porównania pkt III (stan obecny) i pkt IV (stan planowany) wniosku z dnia [...] r. wynika jednoznacznie, że inwestor nie planuje wykonania żadnych robót budowlanych, Kolegium winno więc wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uwaga ta nie jest jednak trafna. Należy zauważyć, że w pkt III wniosku opisano obecny stan zagospodarowania, który obejmuje: (1) budynek Strażnicy Pożarnej o powierzchni zabudowy [...] m2, kubaturze [...] m3; (2) budynek warsztatowo-magazynowy o powierzchni zabudowy [...] m2, kubaturze [...] m3; (3) wiatę garażowa o powierzchni zabudowy [...] m2, kubaturze [...] m3 oraz (4) magazyn paliw o powierzchni zabudowy [...] m2, kubaturze [...] m3. Natomiast w pkt IV wniosku określono planowany sposobu zagospodarowania, z którego wynika, że planuje się 3 budynki o funkcji biurowo-warsztatowo-garażowej: (1) budynek administracyjny o pow. zabudowy [...] m2, kubaturze [...] m3; (2) budynek warsztatowy o pow. zabudowy [...] m2, kubaturze [...] m3 i (3) budynek garażowy o pow. zabudowy [...] m2, kubaturze [...] m3. Z zestawienia tego wynika, że z istniejących 4 obiektów mają pozostać 3, ponadto kubatura budynku warsztatowego i budynku garażowego istotnie odbiegają od obecnych parametrów. Powyższe może oznaczać, że planowana inwestycja w istocie obejmuje wykonanie robót budowlanych – kwestia ta jednak nie została wyjaśniona w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym. Sąd zgodził się również z organem odwoławczym, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera rozważań dotyczących stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, a analiza ta jest obligatoryjna w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza faktyczna obejmuje ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem, aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy, ustalenie możliwości tworzenia infrastruktury, ukształtowanie terenu, czyli okoliczności, które mogłyby uniemożliwić realizację inwestycji określonej we wniosku. Natomiast analiza prawna obejmuje ustalenie czy - a jeżeli tak, to w jakim zakresie - będą miały zastosowanie do danego przypadku przepisy szczególne, z których wynikają ograniczenia w możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego należy w pierwszej kolejności wskazać, że choć w uzasadnieniu decyzji Kolegium posłużono się nieprecycyjnym sformułowaniem "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali prawidłowo zakres przedsięwzięcia i rozstrzygnie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy", to z całokształtu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy zobowiązał Burmistrza do ustalenia stanu sprawy zgodnie z właściwą analizą i ustalenia zakresu przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy nie przesądził więc jakie rozstrzygnięcie winien podjąć organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę. W dalszej kolejności Sąd wyjaśnia, że choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Tym samym wnioskodawca nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania określonego terenu nie stanowi jeszcze aktu naruszającego te prawa i nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. W postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie bada uprawnień wnioskodawcy - potencjalnego inwestora do terenu objętego wnioskiem. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma jedynie charakter wstępny w procesie inwestycyjnym, zakreślając najistotniejsze parametry przedsięwzięcia. Dopiero na etapie uzyskiwania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że przeniesienie siedzib policji i prokuratury do jednego budynku jest nieracjonalne należy wskazać, że organy administracji w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają kompetencji do badania i oceny celowości, czy racjonalności planowanej inwestycji. Bez znaczenia pozostaje w tym przypadku również podnoszona przez skarżącego okoliczność niechęci Starosty [...] do jego osoby. Zasadnie natomiast skarżący dostrzega perspektywę zastosowania w przyszłości przepisu art. 112 u.g.n., dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości. Zagadnienie to nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania i pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu,. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).