II SA/Po 428/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006r. przy udziale sprawy ze skargi R. J., P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2006r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; oddala skargę /-/W. Batorowicz /-/J. Szaniecka /-/St. Małek Prezydent Miasta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2003 Nr 207 poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom – A. M. i M. M. - pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie lewego segmentu budynku jednorodzinnego poprzez nadbudowę jednej kondygnacji mieszkalnej nad garażem scalonym z budynkiem i wysunięcie jej o 1m w głąb działki. Planowana inwestycja będzie realizowana w P. , obręb [...] przy ul. [...], arkusz 23, na działce nr [...] w granicy z działką [...]. Organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązki wynikające z treści art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego obejmuje działki nr [...] i [...]. Prezydent motywował swoje rozstrzygnięcie tym, iż projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2005r. ([...] ). Inwestor oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O prowadzonym postępowaniu zawiadomiono strony – R. J. i P. S. . Złożyli oni wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie decyzji pozwolenie na budowę do czasu rozstrzygnięcia skargi wniesionej do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji. Organy I jak i II instancji uznały, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, nawet zaskarżona do sądu administracyjnego, nie pozwala organom administracji publicznej na odmowę lub "wstrzymanie się" od wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Odwołanie do Wojewody od decyzji Prezydenta Miasta P. złożyli R. J. i P. S., którzy domagali się jej uchylenia w całości, jako rażąco naruszającej ochronę ich interesów. Wskazali bowiem, że planowana inwestycja spowoduje zacienie południowej ściany szczytowej istniejącego budynku, przez co pogorszeniu ulegnie stan techniczny budynku, a także przyczyni się do zmniejszenia wartości należącej do nich nieruchomości. Podnieśli, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona została skarga na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2005r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej decyzji. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 34 ust. 1–3 i 4 oraz art. 4 prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda motywował, że przeprowadzona analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż inwestor wypełnił nałożone przepisami ustawy obowiązki wymagane przy udzieleniu pozwolenia na budowę. Dla przedmiotowej inwestycji ustalone zostały warunki zabudowy, które zgodnie z art. 64 ust. 1 i art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą organ wydający decyzję pozwolenie na budowę, a więc również są wiążące dla Wojewody rozstrzygającego sprawę w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z definicją obszaru oddziaływania zapisaną w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego i wykładnią art. 28 ust. 2 prawa budowlanego organ I instancji uznał za stronę postępowania właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Odnośnie zacienienia szczytowej ściany budynku należącego do odwołujących Wojewoda stwierdził, że była ona poddana zmniejszonemu nasłonecznieniu już przed rozbudową. Istniejący w tej ścianie otwór okienny nie jest otworem okiennym pomieszczenia mieszkalnego. Opracowana analiza oświetlenia naturalnego ściany w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że dla tego budynku zachowane zostały warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń określone w §13 oraz §60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Planowana budowa nie spowoduje przekroczenia czasu zacienia pomieszczenia, dla którego powyższe przepisy rozporządzenia nie określają wymaganego czasu naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń. Ustalony stan faktyczny wskazuje, że inwestor przez takie zaprojektowanie nadbudowy przy granicy zapewnił poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes ten w tym rozumieniu oznacza, że nowoprojektowana budowa nie ogranicza zagospodarowania działki odwołujących się w zakresie ewentualnej dalszej rozbudowy do granicy działki. Poszanowanie interesu osób trzecich w tej sprawie polega również na równym traktowaniu wszystkich stron w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skargę na decyzję Wojewody złożyli R. J. i P. S. wnosząc o jej uchylenie. Podnosili naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w związku z §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ administracji nie powołał żadnych przepisów, które zezwalałyby na dopuszczalność usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości sąsiedniej. Skarżący wskazali także na naruszenie §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Przyjęcie przez Wojewodę tezy, że brak jest naruszenia prawa, gdyż istniejący budynek już wcześniej powodował zacienienie stanowi zdaniem skarżących obejście przepisów prawa. Z przepisów rozporządzenia nie wynika także, że istnieje konieczność różnicowania czy otwór okienny jest otworem okiennym pomieszczenia mieszkalnego czy też niemieszkalnego. Zdaniem skarżących Wojewoda dokonał błędnej oceny treści §13 rozporządzenia. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżący pominęli uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 i art. 64 ust. 1). Decyzja o warunkach zabudowy wydana w oparciu o przesłanki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże bowiem organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Warunki zabudowy w niniejszej sprawie ustalone zostały ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej wydających decyzję pozwolenie na budowę. Zaskarżenie takiej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy do sądu administracyjnego nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji Wojewody . Nieuzasadniony jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z §12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, a ustalony w sprawie stan faktyczno-prawny nie stanowił w ocenie Wojewody podstawy do kasacji decyzji Prezydenta Miasta P. dotyczącej pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 56 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wojewoda podkreślił, że bezzasadny jest zarzut skarżących naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 prawa budowlanego. Odpowiednie usytuowanie budynku na działce ustalone jest w decyzji o warunkach zabudowy, która spełniać winna warunek zgodności z przepisami odrębnymi, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wiąże się między innymi z możliwością prawidłowej zabudowy lub rozbudowy istniejących na działce sąsiedniej obiektów budowlanych przy uwzględnieniu także zasad prawa sąsiedzkiego opisanego w kodeksie cywilnym. Organ wskazał, że interes osób trzecich nie jest jedynym i najważniejszym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydaniu pozwolenia na budowę przy granicy. Jednym z takich kryterium może być prawo właściciela do zabudowy swojej nieruchomości (art. 4 prawa budowlanego). W sytuacji spełnienia wymagań ustawowych przez inwestora określonych między innymi w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę, jak w niniejszej sprawie. W przepisach prawa budowlanego i przepisach prawa cywilnego nie występuje także kategorycznie sprecyzowany zakaz sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Wojewoda argumentował, że zgromadzony materiał dowody nie uzasadnia zarzutu o błędnej interpretacji przez organ przepisu §13 i §60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Analiza nasłonecznienia przeprowadzona przez osobę uprawnioną jednoznacznie wskazuje, że planowana rozbudowa budynku przy granicy z działką skarżących nie narusza przepisów dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i tym samym słusznych interesów osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla nadbudowy jednej kondygnacji mieszkalnej nad legalnie posadowionym w granicy działki garażem. Inwestorzy, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, zgodnie z ustawowymi wymogami, uzyskali ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, która określiła usytuowanie planowanej zabudowy. W procedurze wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzająca ją decyzja o warunkach zabudowy w sposób ostateczny określiła dopuszczalność planowanej inwestycji z punktu widzenia prawa oraz wskazała warunki i zasady, którym rozbudowa winna odpowiadać. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie tylko nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje, ale także nie wolno mu tego badać. Zadaniem organu właściwego w sprawach wydawania pozwolenia na budowę nie jest już kontrola poprawności proponowanych rozwiązań przestrzennych, organ bowiem koncentruje się na wymogach prawa budowlanego i zgodności prac budowlanych z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego. Powyższe znajduje wyraz w treści art. 55 w zw. z art. 64 §1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zgodnie, z którymi decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (por. str. 447-448 Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005). W toku przedmiotowego postępowania zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest dokonanie kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego, w szczególności z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W tym zakresie kierować musi się zasadami wskazanymi w art. 5 oraz art. 7 prawa budowlanego zwłaszcza dotyczącymi wymogów techniczno-budowlanych i ochrony interesów osób trzecich. Słusznie wskazuje organ II instancji, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na rozbudowę obiektu przy granicy z nieruchomością sąsiednią, organ administracji publicznej powinien zwłaszcza uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania wszystkich stron (art. 32 Konstytucji) oraz przepisy o ochronie własności – inwestorów i skarżących w niniejszej sprawie. Uwzględnić przy tym należy, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyjątkowo, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione przyczyny (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego). Pozytywnie rozpoznać więc należy wniosek inwestorów wtedy, gdy w toku postępowania administracyjnego wykazane zostanie, że budowa w granicy z nieruchomością sąsiednią nie jest sprzeczna z przepisami prawa . W tym zakresie organ I instancji dokonał analizy wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem w szczególności dyspozycji §12 i §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Słusznie wskazuje organ II instancji w odpowiedzi na skargę, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę organ I instancji nie naruszył dyspozycji §12 ust. 3 pkt 1 powyższego rozporządzenia. Organ ten, jak wskazano powyżej, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związany był ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych nie mogą wkraczać w regulację ustawową dotyczącą obowiązku respektowania przez organ ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli zamierzenie jest zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 35 ust. 4 prawa budowlanego). Wymogi takie inwestor natomiast spełnił. Skarżący podnosili, że istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma złożenie przez nich skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu zgodnie, z którym Sąd orzekając o zgodności decyzji z prawem bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w chwili wydania przez organ zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy była ostateczną i legalną. Stanowiła podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie sposób zatem zarzucić organom w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę działania niezgodnego z prawem, jeżeli okoliczność uzasadniająca wzruszenie wydanej decyzji nie istniała w momencie orzekania przez organy w tym zakresie, a wystąpiła dopiero później (wyr. NSA z dnia 6 stycznia 1999r. III SA 4728/97, OSP 2000/1/16). Wobec braku naruszenia prawa przez organy obu instancji w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wystąpiła przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Po 47/06 prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2006r. uchylono decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 §1 pkt 8 kpa. Wyrok Sądu w niniejszej sprawie oznacza tylko tyle, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę była zgodna z prawem w dacie jej wydania. Podstawą uchylenia decyzji w rozpoznawanej sprawie mogło być jedynie działanie organu z naruszeniem prawa, a takie naruszenie w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie miało miejsca. Stanowisko powyższe uznane jest także w doktrynie (por. glosa J. Zimmermann do wyr. NSA z 6 stycznia 1999r. publ. OSP 2000/1/16). Niezbędne jest bowiem podzielenie przesłanek wznowienia postępowania na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 §1 pkt 1-4 i 6 kpa) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy. Tylko pierwsze z nich stanowią podstawę do uchylenia decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 §1 ust. 1 pkt b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter i inni, Zakamycze 2005r. – str. 336). Skutkiem powyższego brak jest przesłanek uchylenia w niniejszej sprawie decyzji I jak i II instancji z tego powodu, że decyzja o warunkach zabudowy została prawomocnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organy dokonały także prawidłowej oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia treści art. 5 prawa budowlanego zwłaszcza gdy chodzi o ochronę interesu osób trzecich. Z analizy zebranych akt sprawy wynika także, że w sąsiedztwie nieruchomości inwestora i skarżących istniała zabudowa w granicy działek (k. 41, 43 akt administracyjnych Wojewody ). W tym kontekście nie został także naruszony interes skarżących wynikający z treści §13 i §60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych dotyczących przesłonienia ściany budynku przez planowaną inwestycję. Przepis ten określa wymogi jakim odpowiadać musi usytuowanie budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w stosunku do innych obiektów w celu zapewnienia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń. Organ II instancji w toku postępowania szczegółowo wyjaśnił zagadnienie nasłonecznienia przedmiotowej ściany nakładając na inwestora obowiązek przeprowadzenia analizy oświetlenia naturalnego ściany bocznej (równoległej do granicy z działką), k. 44-40 akt administracyjnych Wojewody. Z zebranego przez organ II instancji materiału dowodowego wynika, że chodzi o ścianę korytarza, który nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. Zgodnie z dyspozycją §5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż dwie godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy. Wobec tego w kwestii zacieniania korytarza w budynku skarżących przepisy rozporządzenia w tym zakresie nie mają zastosowania. Niezależnie od tego podkreślić należy, że z przedłożonej analizy wynika, iż spełnione są wymogi opisane w §13 i §60 powyższego rozporządzenia. Nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zarzut podnoszony przez skarżących o umniejszeniu wartości ich nieruchomości na skutek wzniesienia przedmiotowego budynku. Prawo budowlane nie uwzględnia zmniejszenia wartości działki, bowiem jest to odczucie subiektywne i niepodlegające ocenie w toku postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przyjęcia za skarżącymi, iż organy administracyjne w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Brak było zatem ustawowych przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody , a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. w oparciu o treść art. 145 §1 ust. 1 pkt a) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie będąc związanym zarzutami, wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, Sąd nie dopatrzył się również innego naruszenia prawa, które wymagałoby uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 b) i c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. /-/St. Małek /-/J. Szaniecka /-/W. Batorowicz