II SA/Po 428/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi P.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. kwotę [...],- złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [..] na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał P. D. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [..] położonej w N., gm. B. przy ul. J. oraz uporządkowanie terenu. Termin rozpoczęcia robót rozbiórkowych określono na dzień 1 sierpnia 2007 r., a ich zakończenie na dzień 30 listopada 2007 r. Uzasadniając organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonych 18 lutego 2002 r. oględzin ustalono, iż na działce nr [..] położonej w N., gm. B. przy ul. J. znajduje się niewykończony budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej, którego budowę przerwano w 1989 r. Ustalono, że budynek został zrealizowany do wysokości parteru, bez ścian zewnętrznych od frontu i bez stropu w prawej części budynku oraz bez wieńca obwodowego stropu nad wysokim parterem. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 25 października 2006 r. A. i W. K. oraz W. T. oświadczyli, że przedmiotowy budynek powoduje zawilgocenie i zagrzybienie budynków sąsiednich, dlatego wnieśli o nakazanie jego rozbiórki. P. D. oświadczył, że stan budynku umożliwia kontynuację budowy, której on zamierza się podjąć. P. D. przedłożył ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku, w której stwierdzono, że stan techniczny podstawowych elementów konstrukcyjnych, fundamentowych, ścian fundamentowych, ścian konstrukcji parteru i I piętra, stropów po wykonaniu prac rewoloryzacyjno-wzmacniających i rozbiórkowych pozwala na przeprowadzenie robót związanych z zakończeniem budowy. Wobec powyższego [..] wydano decyzję nakazująca właścicielowi budynku P. D. oraz współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [..] – A. i W. K., oraz współwłaścicielom mieszkalnego jednorodzinnego budynku w zabudowie szeregowej na działce nr [..] – W. i L. T. przeprowadzenie określonych robót budowlanych których zakres wynikał z przedstawionej oceny stanu technicznego. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenie P. D. o zamiarze kontynuowania budowy jest lakoniczne i mało wiarygodne, mając na uwadze stan techniczny budynku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji podzielając powyższe stwierdził, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki wskazane w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do których jeżeli nieużytkowany i niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia właściwy organ wydaje decyzję nakazująca właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od decyzji wniósł P. D. podnosząc, iż zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił na czym opiera swoje przekonanie, iż budynek mieszkalny nie nadaje się do remontu lub wykończenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał rozbiórkę, do poziomu fundamentów, niewykończonego jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr [..] położonej w N., gm. B. przy ul. J. oraz uporządkowanie terenu w zakreślonym terminie. Uzasadniając organ odwoławczy wyjaśnił, że bezspornym jest, iż przedmiotowy budynek jest nieużytkowany i niewykończony. Jego zdaniem, z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 198, poz. 2043) nie wynika, aby ustawodawca uzależnił wydanie nakazu rozbiórki od woli właściciela obiektu co do kontynuowania prac budowlanych, bowiem wystarczającym jest ustalenie stanu technicznego obiektu. Organ odwoławczy nie podzielił wniosków końcowych oceny technicznej z listopada 2006 r., które przewidywały przeprowadzenie prac budowlanych uniemożliwiających zakończenie budowy. Zdaniem organu, ustalenia stanu technicznego zawarte w tej ocenie, zdjęcia obiektu oraz ustalenia dokonane w trakcie oględzin wskazują, iż stan techniczny obiektu wymaga rozbiórki elementów budynku do poziomu fundamentów. Obecny stan techniczny ścian wskazuje bowiem, że nigdy nie odzyskają one pełnej wartości użytkowej, nie spełniają one podstawowego wymogu stawianego elementom konstrukcyjnym. Skoro rozbiórki wymagają ściany obiektu budowlanego, to rozbiórce muszą podlegać również stropy na nich oparte. Skargę do sądu administracyjnego wniósł P. D. podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem podnoszona przez niego wielokrotnie wola kontynuowania budowy nie została uwzględniona. Powołał się nadto na opinię techniczną, z której wynika możliwość przeprowadzenia robót zmierzających do zakończenia budowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania W. T. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż niedokończona budowa powoduje zagrzybienie ścian jej budynku, co przyczynia się do choroby alergicznej córki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, a więc w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę P. D. w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podstawą materialną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), które nakładają na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, jeżeli nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia. Adresatem decyzji jest właściciel lub Zarządca obiektu, winna ona zawierać także obowiązek uporządkowania terenu oraz wskazanie terminu przystąpienia do robót rozbiórkowych i datę ich zakończenia. Zgodnie z utrwalonym poglądem, przesłankami do nakazania rozbiórki jest ustalenie przez organ, że obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony i że każdy z tych przypadków nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy. Odnosi się to przede wszystkim do sytuacji, gdy stan obiektu uniemożliwia doprowadzenie do właściwego stanu technicznego (obiekt może stwarzać bezpośrednie niebezpieczeństwo), lub obiekt nie spełnia wymagań, umożliwiających jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, albo też właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości przeprowadzenia robót budowlanych mających na celu remont, odbudowę lub wykończenie nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu. Decyzja o nakazie rozbiórki może być zatem wydana dopiero w sytuacji, gdy właściciel lub zarządca obiektu nie zamierza podjąć się powyższych robót, pomimo istnienia możliwości technicznych w tym zakresie. W toku postępowania organ, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, ma wiec obowiązek ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego i czy zapewnienia te, są w danej sytuacji, wiarygodne (por. Komentarz. Prawo budowlane pod red. prof. Z.Niewiadomskiego. Wyd. C.H.Beck W-wa 2006 str. 625 - 627, R.Dziewiński, P.Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II, S.Szuster, Komentarz do art. 67 ustawy Prawo budowlane, lex/el 2003). Takie stanowisko znajduje też oparcie w treści § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 198, poz. 2043), zwanego dalej: rozporządzeniem, który nakazuje organowi ustalenie przyczyn niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu. W świetle wyżej cytowanych przepisów trafny okazał się zatem zarzut skarżącego, iż organy orzekające w sprawie nie odniosły się do wielokrotnie wyrażanej przez niego woli doprowadzenia budowy do końca. Powyższe uchybienie w/w przepisom prawa budowlanego miało, zdaniem Sądu, wpływ na wynik sprawy i musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa. Trafny okazał się też drugi zarzut skarżącego dotyczący błędnego ustalenia przez organy, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie nadaje się do wykończenia. Wyżej cytowane rozporządzenie, w § 2 pkt 2 i § 4 nakazuje organowi, przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki dokonać oględzin i oceny stanu technicznego obiektu, a w przypadku uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego, wykonanie ekspertyzy technicznej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia (ust. 2 § 4). Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ może nałożyć powyższy obowiązek, w drodze postanowienia na właściciela lub zarządcę obiektu na jego koszt. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [..] obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego obiektu został nałożony przez organ na matkę skarżącego, Z. D., która była w owym czasie współwłaścicielką nieruchomości, a nie na skarżącego, ale treść pisma skarżącego z dnia 17 listopada 2006 r. wskazuje, że taki obowiązek został też nałożony później na skarżącego, po zakończeniu postępowania spadkowego po A. D.. Wskazuje też na to wezwanie przez organ w dniu 4 grudnia 2006 r. skarżącego do uzupełnienia przedłożonej przez niego oceny stanu technicznego. Powyższe działania organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji wskazywały zatem na istnienie uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu. Ekspertyza wykonana na wezwanie organu, przez posiadających uprawnienia wymagane w § 4 ust. 2 rozporządzenia M. P. i M. W., we wnioskach końcowych stwierdzała, że istniejący wtedy stan techniczny pozwalał na przeprowadzenie robót budowlanych związanych z zakończeniem budowy inwestycji. W ekspertyzie wskazano także jakie prace winny być w tym celu wykonane. W tej sytuacji, samodzielna ocena organów orzekających w sprawie, że obiekt nie nadaje się do wykończenia w całości (organ I instancji) bądź że obiekt nie nadaje się do wykończenia z przyczyn technicznych do wysokości fundamentów (organ II instancji), dokonane zresztą na podstawie w/w ekspertyzy, wydają się całkowicie dowolne i nie znajdujące uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wprawdzie w protokole oględzin z dnia 13 kwietnia 2005 r. istnieje zapis, iż "w stanie obecnym obiekt nie nadaje się do dalszej kontynuacji budowy", ale widocznie dokonana wtedy ocena stanu technicznego obiektu budziła wątpliwości, skoro organ nakazał sporządzenie ekspertyzy technicznej przez osoby posiadające wymagane prawem budowlanym uprawnienia. Skoro zatem, zdaniem organów orzekających w sprawie, przedłożona przez P. D. ocena techniczna budziła wątpliwości organów co do jej zasadności, to organ winien te wątpliwości wyjaśnić np. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia innej ekspertyzy, a nie dokonywać własnej oceny bez przekonywających dowodów. W ocenie Sądu, takie postępowanie organów orzekających w sprawie, doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem dyspozycji art. 7 i 77 § 1 kpa, nakazujących organom zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Uchybienie powyższym przepisom procesowym miało istotny wpływ na zapadłe w postępowaniu rozstrzygnięcie, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny zatem ustalić, czy wielokrotne zapewnienia właściciela obiektu P. D. o zamiarze kontynuowania inwestycji są wiarygodne, a także przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy możliwe jest wykończenie obiektu. Organy winny mieć na uwadze, iż stwierdzenie braku przeszkód subiektywnych i obiektywnych do wykończenia obiektu może stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane i tym samym zapewnienie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka MK