II SA/Po 429/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy skargi H. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B. Drzazga /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] – wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 1126 ze zm. oraz art. 104 k.p.a.) nakazał inwestorce H. A. wykonanie na własny koszt rozbiórki budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 6,4 m x 6,4 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości Z. w Gminie P. W uzasadnieniu ustalił – powołując się na wynik kontroli przeprowadzonej w dniu 28 marca 2007r., że inwestorka wybudowała na swojej działce, w odległości 4,3 m od granicy z sąsiednimi działkami, budynek gospodarczy – szopę na narzędzia ogrodnicze – posadowiony na planie prostokąta o wymiarach 6,40m x 4,30m, z płytą betonową od strony wejścia o wymiarach 6,40 m x 2,10 m; maksymalna wysokość obiektu wynosi 2,55 m a minimalna – 2,20 m. Obiekt ma konstrukcję nośną z rur stalowych, ściany z prefabrykowanych żelbetowych płyt ogrodzeniowych, dach płaski jednospadowy w pełni deskowany, kryty papą oraz betonową posadzką. W obrębie płyty betonowej położonej od strony wejścia wykonano konstrukcję nośną z rur stalowych nie wypełnioną ścianami ale nie mającą zadaszenia. W elewacji frontowej zamontowano drewniane drzwi wejściowe z przeszkleniem, a w elewacjach bocznych – drewnianą stolarkę okienną. W ocenie organu orzekającego przedmiotowy obiekt budowlany zdefiniowany przepisem art. 3 pkt 1a powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli samowolnie. Postępowanie legalizacyjne nie mogło zostać uruchomione, bowiem stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jedną z przesłanek legalizacji jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego osiedle we wsi Z. ta część działki, na której posadowiono przedmiotowy budynek, przeznaczona została "pod tereny lasów i dolesień – symbol planu ZL". Na tym terenie ustalono – jako przeznaczenie podstawowe – istniejący las i proponowane dolesienie, a jako przeznaczenie dopuszczalne – lokalizację obiektów budowlanych nie związanych trwale z gruntem, służących rekreacji i wypoczynkowi. Przedmiotowy budynek gospodarczy, trwale związany z gruntem, nie mógł być zatem legalnie wzniesiony na terenie o takim przeznaczeniu. Powoduje to konieczność wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. W odwołaniu od tej decyzji H. A. zakwestionowała zaliczenie przedmiotowego budynku do obiektów trwale związanych z gruntem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zrealizowany przez odwołującą się budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 25m² wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. H. A. nie legitymowała się ostatecznym pozwoleniem na budowę, a więc działała w warunkach samowoli budowlanej. Fakt trwałego związania obiektu z gruntem bądź takiego trwałego połączenia z gruntem nie przesądza o tym, czy wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie. Aktualnie obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy nie pozwala na legalizację samowoli budowlanej jakiej dopuściła się inwestorka, bowiem dopuszcza w miejscu posadowienia przedmiotowego budynku tylko lokalizację takich obiektów budowlanych, które nie są trwale związane z gruntem i służących rekreacji i wypoczynkowi. Budynek gospodarczy skarżąca wybudowała w 2006r., a zatem w chwili orzekania utracił już przymiot tymczasowości w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, bowiem minęło 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez H. A. Skarżąca zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego obu instancji zbyt rygorystycznie zinterpretowały przepisy art. 29-30 Prawa budowlanego. Budynek będący przedmiotem postępowania nie stanowi obiektu budowlanego stale związanego z gruntem, bowiem został wykonany z płyt betonowych, natomiast konstrukcję nośną stanowią jedynie stalowe rury. Budynek ten jest używany nie tylko jako szopa na narzędzia ogrodnicze ale i jako obiekt służący rekreacji i wypoczynkowi, gdyż skarżąca zamieszkuje w znacznej odległości od miejsca usytuowania budynku. Wliczając do powierzchni budynku płytę betonową przy wejściu do budynku, jego łączna powierzchnia wynosi 40,96m². Na takiej powierzchni można w połowie wygospodarować i miejsce do rekreacji i wypoczynku oraz miejsce na przechowywanie urządzeń ogrodowych. Wówczas powierzchnia zabudowy każdej z części budynku nie przekroczy 25m², a budynek nie będzie objęty dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i jego budowa nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się trafne. Nie ma racji skarżąca utrzymując, że postawiony przez nią budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 25m² nie wymagał pozwolenia na budowę, ponieważ można go podzielić na strefy użytkowania rekreacyjnego i gospodarczego, których powierzchnie nie przekroczą powierzchni budynku opisanego w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 3 powołanej na wstępie ustawy – Prawo budowlane, nie wymagającego uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jeśli wywody skarżącej miały na celu zwalczanie zawartego w zaskarżonej decyzji nakazu rozbiórki całego wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego, zamiast rozbiórki tej części, która przekracza 25m² - to przypomnieć należy, że przyczyną odstąpienia przez organy nadzoru budowlanego od legalizacji samowoli był fakt, że obiekt ten został postawiony w miejscu przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny lasów i dolesień, z dopuszczalną lokalizacją obiektów budowlanych nie związanych trwale z gruntem służących rekreacji i wypoczynkowi. W ocenie organu I instancji przedmiotowy budynek jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, zdefiniowanym przepisem art. 3 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane. Z kolei zdaniem organu odwoławczego, istotne znaczenie ma nie fakt trwałego związania obiektu z gruntem bądź brak takiego trwałego związania, lecz to, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy przekraczającej 25m² wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Uznając przedmiotowy obiekt budowlany za budynek w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane organ I instancji przeoczył, że według definicji zawartej w art. 3 pkt 2 tej ustawy budynkiem jest "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Z dokonanych przez organy obu instancji ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji nie wynika, aby przedmiotowy budynek posiadał fundamenty. Jeśli zaś chodzi o stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt, wybudowany w 2006r. jako tymczasowy, utracił ten przedmiot po upływie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, to wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji – przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć "obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Cytowana definicja rozróżnia zatem dwie kategorie tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Wyliczenie drugiej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych nie ma zamkniętego charakteru – tworzą je obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w części drugiej omawianego przepisu. Pozwala to na zaliczenie do tych obiektów także innych, posiadających analogiczne właściwości np. wiaty czy domki letniskowe niebędące budynkami. Dokonywanie oceny czy dany obiekt budowlany należy do tej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych wymaga, aby okoliczności faktyczne i zamiary inwestora były każdorazowo oceniane przez organy orzekające (patrz Prawo budowlane – Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2006r. str. 55). Tego rodzaju ustaleń, niezbędnych do rozstrzygnięcia o możliwości legalizowania konkretnego obiektu budowlanego wzniesionego na obszarze, na którym według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można postawić tylko obiekty budowlane niezwiązane trwale z gruntem służące rekreacji i wypoczynkowi – organy I i II instancji nie poczyniły, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 kpa i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy te nie podały i nie oceniły, na podstawie jakich dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym wykluczyły możliwości przyjęcia, że wzniesiony przez skarżącą obiekt nie może być zaliczony do budynków niezwiązanych trwale z gruntem i służących do innych celów niż rekreacja i budynek. W protokole oględzin brak opisu, jakie elementy kontrolowanego budynku łączą konkretny budynek w sposób trwały (czyli mający trwać na stałe z gruntem). Chociaż w skardze skarżąca ujawniła, że przedmiotowy budynek postawiony na działce położonej w innej miejscowości niż ta, w której zamieszkuje, miał służyć nie tylko do przechowywania narzędzi ogrodniczych ale i celem rekreacji i wypoczynku, to tego rodzaju celu budowy organy nie mogły - i to już w toku postępowania administracyjnego - stanowczo wykluczyć. Przecież organ I instancji w piśmie z dnia 12 czerwca 2007r. skierowanym do organu odwoławczego wraz z odwołaniem (karta 41 akt administracyjnych II instancji) wskazywał na istnienie przy budynku tarasu, którego zadaszania jeszcze nie ukończono. Przy budynkach gospodarczych zazwyczaj nie stawia się tarasu. W tym samym piśmie organ podał też, że o trwałym związaniu z gruntem świadczy "konstrukcja stalowa zabetonowana w gruncie", ale te informacje nie zostały wywiedzione z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, w szczególności z opisu budynku sporządzonego w trakcie oględzin. Należy przypomnieć, że wszystkie ustalenia faktyczne i wyprowadzone z tych ustaleń wnioski oraz ich ocena prawna powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, a nie w korespondencji między organami. Organ odwoławczy nie poczynił ustaleń pozwalających na jednoznaczne zaliczenie przedmiotowego obiektu do budynków trwale związanych z gruntem. Nie można wykluczyć, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tego terenu znalazła się własna definicja obiektu budowlanego niezwiązanego trwale z gruntem. Organ orzekający winien sam sięgnąć za treści przepisów tego planu, będącego prawem miejscowym i dokonać ich wykładni. Chodzi o plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego osiedle we wsi Z., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...], opublikowany w Dzienniku Urzędowym Nr [...], poz. [...] z dnia [...] (patrz definicja na k. 25 akt administracyjnych I instancji). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska jw