II SA/Po 429/24

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 18 grudnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b pkt 1 i 2 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), odmówił przyznania K. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad ojcem S. M.. W odwołaniu datowanym na dzień 1 lutego 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. B. wskazała, że odwołuje się od decyzji z dnia 18 grudnia 2023 r. W skazała, że decyzję odebrała osobiście w urzędzie w dniu 1 lutego 2024 r., ponieważ nie została jej ona dostarczona przez listonosza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 marca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze z dnia 13 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. B. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zmianę decyzji organu I instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zbędne stało się opisywanie w części historycznej motywów, którymi kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięć w sprawie, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że wraz z otrzymaniem przez organ odwoławczy odwołania rozpoczyna się faza wstępna postępowania odwoławczego, w której organ powinien ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zgodnie bowiem z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak przy tym wynika z art. 129 § 2 i 3 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie, bądź w terminie przewidzianym w przepisach szczególnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ musi wydać postanowienie o uchybieniu terminu, nawet jeżeli uchybienie było nieznaczne. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło wstępną fazę postępowania odwoławczego i rozpoznało odwołanie, które zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Ze znajdującej się w aktach sprawy koperty, w której nadano do skarżącej decyzję organu I instancji wynika bowiem, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym W. w dniu 20 grudnia 2023 r. wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 28 grudnia 2023 r. Z uwagi na niepodjęcie awizowanej przesyłki przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu 4 stycznia 2024 r. (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Powyższe wynika przy tym z art. 44 K.p.a., zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (doręczenie w miejscu zamieszkania, w miejscu pracy; a w przypadku nieobecności adresata dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu za pokwitowaniem – uw. własna Sądu) 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Mając na uwadze art. 44 § 4 K.p.a. stwierdzić należało, że doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 3 stycznia 2024 r. w trybie doręczenia zastępczego. Termin do wniesienia odwołania upływał więc stronie w dniu 17 stycznia 2024 r. Tymczasem odwołanie zostało wniesione przez stronę w dniu 2 lutego 2024 r. (k. [...] akt adm. organu odwoławczego). Na powyższą konkluzję nie ma przy tym wpływu fakt, że wbrew uregulowaniu art. 44 § 4 K.p.a. organ I instancji w dniu 1 lutego 2024 r. wydał skarżącej oryginał decyzji, który znajdował się w kopercie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Nie można z takim powtórnym doręczeniem wiązać odrębnych skutków prawnych dla adresata, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako otwierającego na nowo bieg terminu do wniesienia odwołania. Niewątpliwie więc odwołanie od decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie zostało wniesione po terminie do dokonania tej czynności. Tym niemniej zauważenia wymaga, że w dniu wydania skarżącej decyzji przez organ I instancji skarżąca złożyła oświadczenie o następującej treści: "w dniu dzisiejszym 1.02.2024 r. odebrałam decyzję w sprawie opieki nad moim tatą S. M.. Nie otrzymałam decyzji drogą pocztową. Były zwroty ale awizo nie otrzymałam. Zwrot był w okresie przedświątecznym gdzie wszyscy byli w domu" (k. [...] akt adm. organu I instancji). W odwołaniu skarżąca dodała, że "odwołuję się od decyzji Wójta gminy W. z dnia 18.12.2023 r., którą odebrałam osobiście w GOSP W. dn. 01.02.2024, ponieważ nie została mi ona dostarczona przez listonosza" (k. [...] akt adm. organu odwoławczego). W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie w pierwszej kolejności, czy znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie z dnia 1 lutego 2024 r. wraz z przytoczonym fragmentem odwołania nie stanowią wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ewentualne złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania niesie za sobą skutki dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, organ odwoławczy obowiązany jest do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu oraz do wydania w tej sprawie odpowiedniego postanowienia, a po drugie, do czasu rozpatrzenia wniosku organ powinien wstrzymać się z wydaniem postanowienia w sprawie uchybienia terminu. Jeżeli odwołanie zostało wniesione po terminie, a strona nie wniosła o jego przywrócenie bądź wniosek ten nie został uwzględniony, organ obowiązany jest wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania odpowiadające wymaganiom określonym w art. 124 § 1 i 2 K.p.a. Po stwierdzeniu, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, organ nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Innymi słowy, organ odwoławczy może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania jedynie wówczas, gdy uzna, że odwołanie jest dopuszczalne i jednocześnie wniesione zostało w terminie lub też organ przywrócił stronie termin do wniesienia odwołania. Dopiero wówczas organ obowiązany jest przystąpić do kolejnej fazy postępowania, tj. postępowania rozpoznawczego i ocenić trafność zarzutów odwołania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest przy tym pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 297/21, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2024 r., nr [...], albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy oceni w pierwszej kolejności, czy znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie skarżącej z dnia 1 lutego 2024 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli uzna to za stosowne, może wystąpić do skarżącej o sprecyzowania żądania. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony byłoby niezgodne z prawem. W przypadku wydania przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, kolejną czynnością organu winno być wydanie w oparciu o przepis art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.