II SA/Po 430/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi H. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy w zakresie stawu oznaczonego w aktach nr [....], na terenie działki nr [...] w Z., Gm. P. nakazał inwestorowi H. A. zam. w O. wykonanie na własny koszt rozbiórki poprzez zasypanie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę stawu rybnego o pow. zabudowy ok. [...] m2, oznaczonego w aktach nr [...] i zlokalizowanego we frontowej części działki nr [...], od strony ul. [...] we wsi Z., gm. P. W wyniki kontroli organ ustalił, że na przedmiotowej działce zostały wybudowane dwa stawy rybne, stawy ziemne, częściowo umocnione płytami betonowymi, zastawki betonowe. Staw nr [...] zlokalizowany we frontowej części działki nr [...] od strony ul. [...], staw nr [...] zlokalizowany jest w głębi działki za stawem nr [...]. Inwestorem obiektów jest H. A., właścicielka nieruchomości. Nie posiada pozwolenia na budowę stawów, nie dokonywała zgłoszeni robót budowlanych. Właścicielka – inwestorka wyjaśniła, że stawy istnieją od lat 30-tych XX w. Na poparcie twierdzenia nie przedstawiła dokumentów. Organ wywiódł, że w świetle art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane przedmiotowe stawy rybne zaliczyć należy do budowli zakwalifikowanych do XXIV kategorii obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego budowa takich obiektów wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. Organ podkreślił, że znaczącą kwestią było ustalenie daty wybudowania przedmiotowych stawów, gdyż okoliczność ta przesądza o zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Inwestorka złożyła oświadczenie podpisane przez kilka osób, że przedmiotowe stawy na działce nr [...] istnieją od kilkudziesięciu lat. Organ wezwał strony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania do przedstawienia posiadanych dokumentów i innych informacji dotyczących prowadzonego postępowania. Żadna ze stron nie wniosła dodatkowych dowodów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wziął również pod uwagę złożone do Starosty P. oświadczenie właścicielki działki nr [...], z którego wynika, że budowa stawów od strony ul. T. była wykonana w 2004r. Organ zaznaczył, że zebrał dane dotyczące planów zagospodarowania przestrzennego, porównał również mapy sytuacyjne przedmiotowego terenu (w tym mapę podziałową działki nr [...]), sprawdził rejestr gruntów i klasoużytki gruntów oraz wnoszone przez właściciela podatki od nieruchomości. W ostateczności wywiódł, że brak jest wiarygodnych dowodów potwierdzających wieloletnie istnienie stawów. Zdaniem organu zebrane dokumenty, zwłaszcza mapy mogą jedynie świadczyć o wcześniejszym istnieniu stawu oznaczonego nr [...], którego istnienie zostało też w swoisty sposób uznane przy opracowaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Oznaczenie w ewidencji gruntów i na mapach "N" (nieużytki) potwierdza, że jest to staw, który powstał w dole po-cegielnianym. Co do stawu nr [...] zostanie wydana odrębna decyzja. Zdaniem organu w zakresie wybudowania stawu oznaczonego nr [...] należało uznać, że stwierdzenie właścicielki i przedłożone przez nią oświadczenia innych osób o istnieniu stawów w latach 30-tych XX w. są mało wiarygodne, gołosłowne. Są nieprecyzyjne, nieoczywiste, niejednoznaczne i nie poparte żadnymi dowodami. Tym bardziej, podniósł Inspektor, budzą wątpliwość, że na sąsiedniej działce nr [...] też istnieją stawy (uwidocznione na dokumentach geodezyjnych), a sąsiadujące tereny stanowiły poprzednio jedną nieruchomość. Można zatem domniemywać, że złożone oświadczenia dotyczą istnienia stawów w ogóle, na terenie dawnej działki nr [...], a nie tylko stawów nr [...]. Poza tym złożone przez różne osoby oświadczenia nie są tożsame. W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał, że staw oznaczony nr [...] mógł zostać wybudowany dopiero po 2003r., tj. po zatwierdzeniu podziału działki nr [...]. W ocenie inspektora przyjęto jako niepodważalny dowód w sprawie – graficzny załącznik do postanowienia z dnia 12.11.2003r., z którego wynika, że w miejscu obecnie istniejącego stawu nr [...] nie istniał żaden obiekt (oznaczenie – grunty zadrzewione, zakrzewione –Lz). Nie bez znaczenia jest wzmiankowane wcześniej oświadczenie właścicieli działki nr [...], że budowa stawów wykonywana był dopiero latem 2004r. Stąd rozstrzygnięcie sprawy następuje na podstawie obowiązującej obecnie ustawy prawo budowlane, tj. na podstawie art. 48 ust. 1. Stwierdzono, że choć staw nr [...] nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, to jednak jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe. Budowa stawu nr [...] na działce nr [...] pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] przeznaczona jest w części pod tereny usług o charakterze rekreacyjnym (UT), w części pod tereny lasów i dolesień (ZL). Staw nr [...] zlokalizowany jest w części działki objętej symbolem ZL. Dla tego terenu plan ustala, jako przeznaczenie podstawowe – istniejący las i proponowane dolesienie jako przeznaczenie dopuszczalne – lokalizację obiektów budowlanych nie związanych trwale z gruntem, służących rekreacji i wypoczynkowi. Przedmiotowego obiektu nie można zakwalifikować do niezwiązanych trwale z gruntem. Skoro więc nie zachodzi okoliczność spełnienia łącznie obu przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane – organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. A. W odwołaniu podniosła, że nakazany do rozbiórki staw rybny o powierzchni zabudowy ok. [...] m2 istniał już o wiele wcześniej. Brak uwidocznienia w dokumentach geodezyjnych nie stanowi jednoznacznie o istnieniu, bądź nie budowli, urządzeń. Staw stanowiąc urządzenie melioracji szczegółowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie może być zakwalifikowany jako zespół obiektów ziemnych stawów hodowlanych. Pod pojęciem ziemnych stawów hodowlanych należy rozumieć cały kompleks obiektów stawowych, do których sporny staw nie należy. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...]. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zgodził się z motywami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Inspektora Powiatowego. H. A. złożyła do tut. Sądu skargę na decyzję organu II instancji. Podniosła, że nigdy nie prowadziła budowy stawów. Obydwa stawy istniały na działce [...] już od lat 30-tych XX wieku. Naruszono przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego. Niezrozumiałe dla skarżącej były zarzuty, co do braku wiarygodności jej oświadczenia, jak i pisemnych oświadczeń osób zamieszkałych w najbliższym sąsiedztwie, które złożyła do akt. Zdaniem skarżącej sporny staw stanowi przedsięwzięcie, które może znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem stanowi urządzenie melioracyjne. Jego likwidacja może zagrozić środowisku poprzez podtopienie przyległych pól. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał do tej pory prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W przedmiotowej sprawie W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeprowadzone postępowanie dowodowe, jego ocena nie odpowiadają wymogom z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, 80 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. W myśl jej postanowień organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają znaczenie dola sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 4.07.2001r. – I SA 301/00). Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, ale organem władczym. Wspomniany przepis art. 75 §1 kpa nakłada na organ administracji publicznej dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest to sprzeczne z prawem. Powyższy przepis nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa bezwzględnej hierarchii wartości dopuszczonych środków dowodowych. Nie przewiduje pierwszeństwa dowodu z dokumentów w stosunku do dowodu ze świadków. Obowiązuje zatem w tym względzie zasada równej mocy środków dowodowych. Zebranie całego materiału dowodowego oznacza zebranie dowodów dotyczących wszystkich, mających znaczenie prawne dla sprawy, faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć wnioski stron. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 78 §1 kpa. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Oznacza to, że organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi przepisami, co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Dowody należy rozpoznać w łączności. Organ zobowiązany jest ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. W przedmiotowej sprawie działania Wojewódzkiego Inspektora nie spełniają opisanych wyżej wymagań. Wbrew swojemu obowiązkowi organ zaniechał podjęcia wszelkich czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Mimo, że posiadał wiedzę na temat istniejących źródeł dowodowych, pominął je. Zaniechał bowiem przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, których pisemne oświadczenia skarżąca złożyła wraz z pismem z dnia [...]. Jak wynika z treści tych oświadczeń osoby je składające wypowiedziały się, co do istotnych dla sprawy okoliczności, tj. co do czasokresu istnienia stawów na działce [...]. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań tych osób było niedopuszczalne. Jedynie przeprowadzenie dowodu z zeznań podpisujących oświadczenia w charakterze świadków, zgodnie z ustanowionymi w kpa regułami byłoby równoznaczne z dochowaniem normom z art. 7,77 § 1, 75 kpa. Organowi administracji w świetle zacytowanych norm nie wolno pominąć przeprowadzenia dowodów, o ile fakt podlegający stwierdzeniu ma istotne znaczenie dla sprawy. Dowód z zeznań tych świadków organ obowiązany był przeprowadzić z urzędu, niezależnie od tego czy strona takie żądanie złożyła. W niniejszej sprawie organ obowiązany był rozważyć, czy H.A. składając do akt pisemne oświadczenia sześciu osób nie zawnioskowała sama o dopuszczenie do przeprowadzenia dowodu z ich zeznań w charakterze świadków. W istocie rację miała skarżąca podnosząc w skardze, iż organ nie wyjaśnił dlaczego uznał twierdzenia skarżącej i przedłożone przez nią oświadczenia sześciu osób, co do istnienia stawów, za mało wiarygodne, gołosłowne, nieprecyzyjne, nieoczywiste, niejednoznaczne. Organ dokonując oceny ograniczył się jedynie do lakonicznych sformułowań, nie uzasadnił swych spostrzeżeń w sposób wyczerpujący, logiczny, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego. Ponadto dokonując oceny pisemnych oświadczeń Z. L., M. L., T. M., E. S., I. D. l, W. B. – organ nie wziął pod uwagę, iż pisemne oświadczenia osób fizycznych przedstawione przez stronę mogą stanowić jedyne źródło informacji o tym, że osoby je składające mogłyby być przesłuchane w charakterze świadka. Dowód z zeznań świadka polega na składaniu zeznań ustnie. Pisemne oświadczenia wymienionych osób ograniczają się do jednozdaniowego potwierdzenia, że na działce [...] istniały stawy, zawierają dane co do ich liczby oraz okresu ich istnienia. Dopiero złożenie zeznań w charakterze świadków, zgodnie z wymogami, tj. ustnie, po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, umożliwia ich ocenę zgodnie z regułami art. 80 kpa. Zaniechanie dokonania tej czynności czyni wszelką ocenę wyników postępowania dowodowego za wadliwą, albowiem oparta została na materiale niekompletnym. Za odpowiadającą wymogom a art. 80 kpa byłaby ocena wszystkich dowodów dokonana w łączności. Informacje uzyskane w trakcie przesłuchania świadków winny być skonfrontowane z faktami wynikającymi z przeprowadzenia pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym z dokumentami w postaci map, wypisów z ewidencji gruntów. Dokonując oceny wszystkich dowodów organ powinien mieć na względzie zasadę równej mocy dowodowej. Oznacza to, jak już wywiedziono wyżej, iż kodeks postępowania administracyjnego nie określa bezwzględnej hierarchii wartości środków dowodowych, przyznając np. pierwszeństwo dowodom z dokumentów przed świadkami. Za nie odpowiadającą wymogom z art. 80 kpa, z uwagi na swą dowolność, uznać należy odmowę wiarygodności ze względu na niczym nie udokumentowane przeświadczenie, że osoby składające oświadczenia pomyliły stawy na działce nr [...] ze stawami znajdującymi się na dawnej działce [...], w skład której wchodziła sporna nieruchomość. Za dowolną uznać należy także ocenę wiarygodności oświadczenia właściciela działki nr [...], skoro nie dokonano jej w łączności z oceną innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Zdaniem Sądu, powyżej opisane naruszenia fundamentalnych reguł procedury, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem prowadzonego postępowania dowodowego, co mogło spowodować odmienny od uzyskanego wynik, co do istotnych dla sprawy okoliczności. Data wybudowania stawu decydowała o zastosowanych w sprawie przepisach, te zaś odmiennie regulowały legalność budowy takiego zbiornika. Jak już wywiedziono na wstępie, za spełnione uznać należało zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o postępowaniu przesądami administracyjnymi. Dlatego orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione w uzasadnieniu wywody, uzupełni materiał dowodowy o zeznania świadków, co do których istnienia powziął informację w trakcie toczącego się postępowania, w tym o zeznania osób, które złożyły oświadczenia pisemne, znajdujące się w aktach administracyjnych. Prowadząc postępowanie organ będzie miał na uwadze art. 7, 77 § 1, 75 § 1 kpa. Oceny materiału dowodowego dokona zgodnie z art. 80 kpa. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 220 p.p.s.a. Jak w pkt. III rozstrzygnięto na zasadzie art. 152 p.p.s.a /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska MarK