II SA/Po 430/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2017 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania R. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2017 r., [...], którą nakazano odwołującemu się usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przy ogrodzeniu usytuowanym pomiędzy działką położoną w [...] [...] i [...] w [...] polegających na: wyprostowaniu wszystkich słupków i płyt żelbetowych ogrodzenia odchylonego od pionu według schematu przedstawionego w załączonej ocenie technicznej uzupełniającej sporządzonej przez mgr inż. M. G.. W tym miejscu nadmienić należy, że Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję organu pierwszej instancji jedynie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł, że powinno to nastąpić do 30 czerwca 2018 r. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 6 czerwca 2015 r. R. K. zwrócił się do Starosty [...] w K. w sprawie budowy przyłącza wodociągowego do działek [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Zwrócił uwagę, że wykonane przez Zakład [...] w [...] roboty zakończyły się pozostawieniem podczas prac ziemnych nie zasypanego do poziomu terenu wykopu w drodze dojazdowej stanowiącej działkę [...] należącej do S. C.. Na skutek zaniedbań doszło do naruszenia istniejącego płotu R. K., który odchyla się od pionu, gdyż został podkopany. Wnioskodawca zaznaczył, że wystąpił wcześniej do Zakładu [...] i otrzymał odpowiedź, że teren został przywrócony do stanu poprzedniego [po inwestycji], a dodatkowo wykonano korytowanie drogi. R. K. podniósł, że w pozwoleniu na budowę nie ma jednak mowy o dalszych pracach, które mogą być wykonane podczas budowy przyłącza. Wniósł więc o nakazanie organom i osobom odpowiedzialnym zabezpieczenie osuwającej się ziemi oraz przywrócenie jego ogrodzenia do prawidłowego stanu (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe pismo przekazano do Inspektora Powiatowego jako organu właściwego (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dalszej kolejności 28 lipca 2015 r. przeprowadzono kontrolę robót budowlanych. Ustalono, że pomiędzy działkami [...] i [...] znajduje się ogrodzenie międzysąsiedzkie o długości 33,5 m. Zostało ono wykonane z płyt żelbetowych, prefabrykowanych osadzonych na słupach żelbetowych, również prefabrykowanych. Dokonano pomiarów ogrodzenia zarówno od strony działki [...], jak i od strony działki [...]. Stwierdzono, iż doszło do pochylenia ogrodzenia w stronę działki [...] mogącego stwarzać zagrożenie dla osób i mienia. W trakcie kontroli B. K. przedłożyła dokumentację robót dotyczących przyłącza (k. 18-39 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 23 listopada 2015 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a postanowieniem z dnia [...] 2016 r. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej "P.b.") nałożono na R. K. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją dotyczącej odchylającego się ogrodzenia (k. 50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowienie z dnia [...] 2016 r. zostało uchylone przez Inspektora Wojewódzkiego (na skutek zażalenia R. K.). Organ odwoławczy stwierdził, że nienależycie wyjaśniono okoliczności, z których wywiedziono obowiązek przedstawienia ekspertyzy na podstawie art. 81c P.b. Inspektor Wojewódzki zasygnalizował też możliwość ewentualnej weryfikacji stanu technicznego obiektu zgodnie z art. 61 i nast. P.b. (61-62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 12 maja 2016 r. przeprowadzono na nieruchomości kontrolę (k. 67-80 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ponowiono ją 14 czerwca 2016 r. (k. 87-94 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy ponownie nałożył na R. K. obowiązek przedstawienia oceny technicznej ogrodzenia objętego postępowaniem (k. 96 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a postanowienie to utrzymano w mocy postanowieniem Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] września 2016 r. (k. 109 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wedle przedłożonej oceny technicznej mgr inż. M. G. (k. 114-155 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zalecone zostało rozebranie całego ogrodzenia i ponowny jego montaż po wyrównaniu poziomu terenu między działkami, względnie osadzenie ogrodzenia na ciągłym fundamencie spełniającym wymogi muru oporowego (k. 125 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał R. K. rozebranie ogrodzenia, wykonanie ciągłego fundamentu spełniającego wymogi muru oporowego i osadzenie na nim prefabrykowanych żelbetowych słupków (k. 159-160 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższa decyzja została uchylona przez Inspektora Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...], który stwierdził, że nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu – gdyż do tego sprowadza się decyzja organu pierwszej instancji – jest zbyt daleko idące w kontekście podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art. 66 P.b. (k. 176-178 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wezwaniem z dnia 8 września 2017 r. Inspektor Powiatowy zażądał od mgr inż. M. G. dostarczenia uzupełniającej oceny technicznej (k. 179 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ocenę uzupełniającą nadesłano 25 września 2017 r. (k. 184-200 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., nałożył na R. K. opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia obowiązki dotyczące usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przy ogrodzeniu pomiędzy działkami [...] i [...] (k. 205-207 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie, na skutek odwołania R. K. powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...] (za wyjątkiem tej części decyzji, która dotyczyła daty wykonania prac – w tym zakresie organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie i określił datę wykonania decyzji na 30 czerwca 2018 r.). W motywach rozstrzygnięcia, podobnie jak organ pierwszej instancji, Inspektor Wojewódzki odwołał się do ustaleń oceny technicznej, podkreślając, że została ona przygotowana przez osobę posiadającą stosowne do tego uprawnienia. Odnosząc się z kolei do zarzutów R. K. (dotyczących tego, że to nie on przyczynił się do złego stanu technicznego ogrodzenia oraz, że zaistniała sytuacja jest powodowana obniżeniem terenu po stronie działki [...]) Inspektor Wojewódzki stwierdził, że nie ma możliwości nałożenia obowiązku wyrównania terenu działki [...], której właścicielem jest S. C.. Postępowanie dotyczy ogrodzenia i w jego ramach nie można nakazywać zmiany poziomów działek. W skardze R. K. wskazał, że sprawa zakończona kwestionowaną przez niego decyzją trwa już od 2014 r. nadal nie została skutecznie rozpatrzona i definitywnie zakończona. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie Inspektora Wojewódzkiego po raz kolejny jest niemożliwe do zrealizowania. Nie można bowiem usunąć nieprawidłowości stwierdzonych przy ogrodzeniu bez wyrównania poziomu działek po obu stronach ogrodzenia, a to ostatnie zostało stwierdzone w ocenie technicznej mgr inż. M. G.. Skarżący podniósł, że organy nakładają obowiązki tylko na niego, podczas gdy zaistniały w sprawie stan rzeczy jest skutkiem działania właściciela działki [...], który przez "niwelację terenu" spowodował niekorzystne oddziaływanie dla sąsiedniej posesji. R. K. podkreślił, że obniżenie poziomu terenu na działce [...] (drodze dojazdowej) dochodzi nawet do 50 cm. To właśnie spowodowało odsłonięcie wkopanej dolnej płyty ogrodzenia wraz z słupkami, zmniejszenie jego stabilności i pogłębiające się nachylenie, co w każdej chwili grozi przewróceniem się ogrodzenia. Skarżący podkreślił, że ogrodzenie zostało wykonane prawidłowo wiosną 2010 r. Później w granicach działki [...] zrealizowano dwa pasy betonowe na fundamencie, spełniające funkcję dojazdu. W utworzonym korycie o szerokości 3 m i głębokości dochodzącej do 0,5 m (nadto z wyraźnym przechyłem pasów do granicy działki [...]), nie zostały nigdy wykonane jakiekolwiek prace zabezpieczające przed osunięciem się gruntu, zmianą kierunku odpływu wody opadowej, tworzonych się korytarzy wodnych wypłukujących z posesji skarżącego. To powoduje dalsze podmywanie działki [...] i ogrodzenia. R. K. zwrócił uwagę, że w trakcie prowadzenia "korytowania" nie dochowano należytej staranności, bowiem częściowo objęło ono teren jego działki (ogrodzenie pomiędzy działkami zostało cofnięte w głąb jego posesji, czego wykonawca robót nie zweryfikował). Zdaniem skarżącego wszystkie czynności w obrębie działki [...] są samowolą budowlaną, nie spełniającą wymogów prawa. R. K. wyraził także niezadowolenie ze sposobu prowadzenia sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Stwierdził, że postępowanie jest przewlekłe, a wszystkie prace zabezpieczające obciążają tylko jego. Nie wyciągnięto tymczasem konsekwencji wobec sąsiada, który – jak wynika z argumentacji skargi – powinien odpowiadać za wyrządzone szkody, jako że naruszył prawo, a także prowadził roboty z naruszeniem zasad sztuki budowlanej. Skarżący wyraził zdziwienie, że przy prowadzonych kontrolach nie uczestniczyli właściciele działki [...], a później wydane decyzje otrzymywali. Odnosząc się do kwestii proceduralnych R. K. zaznaczył, że w toku postępowania odmówiono mu prawa wglądu w projekt inwestycji prowadzonej na sąsiadującej działce i powodującej szkody. Z kolei organ nadzoru budowlanego nie uwzględnia również zaleceń oceny technicznej z dnia 17 listopada 2016 i jej uzupełnienia z dnia 22 września 2017 r. Z dokumentów tych wynika, że wyrównanie poziomów terenu po obu stronach ogrodzenia jest niezbędne do przywrócenia prawidłowego jego stanu. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy R. K. podtrzymał skargę i złożył dodatkowe wyjaśnienia. Na pytanie Sądu wskazał, że nie ma wiedzy, aby toczyło się postępowanie nadzoru budowlanego dotyczące robót budowlanych zrealizowanych przez sąsiada w związku z pobudowaniem drogi wjazdowej, której zrealizowanie wiązało się z podkopaniem jego ogrodzenia. Na pytanie Sądu skarżący oświadczył też, że jego wystąpienia do organów administracji miały w jego intencji zmierzać do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia legalności działań, które doprowadziły do pochylenia ogrodzenia. Nie zgodził się z samym nakazem zawartym w zaskarżonej decyzji, bo uwzględnia on tylko częściowo ekspertyzę i nakazuje wyprostowanie płotu, a pomija wskazywane w ekspertyzie, jako niezbędne, wyrównanie terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego był art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany [...] może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska [...] organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. jednoznacznie wynika, że jest to przepis, którego istotą jest umożliwienie organom nadzoru budowlanego reakcję na bieżące, poważne nieprawidłowości związane z obiektami budowlanymi, jeżeli z okoliczności wynika, że mogą one skutkować niebezpieczeństwem dla cennych wartości, takich przede wszystkim jak życie i zdrowie ludzi. Przywołany przepis pozwala zatem wyłącznie podejmować doraźne działania (co nie znaczy, że nie z trwałym skutkiem – o czym niżej) w odniesieniu do określonego, niepożądanego stanu faktycznego związanego z konkretnym obiektem budowlanym. Podkreślenie tego ostatniego jest o tyle ważne, że pozwala odróżnić postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przywołanego przepisu od innych określonych w P.b. kompetencji organów architektoniczno-budowlanych i organów nadzoru budowlanego. Decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. nie mają charakteru regulującego stosunki prawne w sferze prawa budowlanego, w tym sensie, że modyfikują praw ustalonych w procesie inwestycyjnym. Omawiany przepis służy wyłącznie nakazaniu "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości", a więc ogranicza się co do zasady do działań przy istniejącym obiekcie. Z tego właśnie powodu wcześniej, w toku postępowania objętego niniejszą skargą Inspektor Wojewódzki zdecydował się uchylić decyzję Inspektora Powiatowego wydaną z powołaniem na art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., którą nałożono na R. K. obowiązek rozbiórki ogrodzenia i wybudowania go na nowo. Powyższe wyjaśnienia Sąd przytoczył celowo, gdyż pozwalają one uzmysłowić sobie, dlaczego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego nie mogły uwzględnić postulatów R. K. w części, w jakiej domaga się on, aby nałożono obowiązki związane z zaistniałym w granicy działek [...] i [...] stanem faktycznym nie na niego, ale na osobę za to odpowiedzialną, czyli, jak podkreśla skarżący, właściciela działki [...]. Sąd w tym miejscu zaznacza, że – oceniając materiał dowodowy w oderwaniu od kontekstu prawnego – przyjmuje ze zrozumieniem oczekiwania R. K., gdy chodzi o rozwiązanie problemu przyczyn odchylania się wybudowanego przez niego ogrodzenia. Trudno bowiem nie dostrzegać okoliczności odnotowanych w ocenie technicznej i jej uzupełnieniu, a mianowicie, że doszło do zmian w poziomach gruntów pomiędzy działkami [...] i [...], i to jest praprzyczyną obecnego pogarszającego się stanu technicznego obiektu w granicy. Te czytelne okoliczności nie pozwalając jednak mimo wszystko organom nadzoru budowlanego – działającym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. – nałożyć obowiązków na właściciela działki [...]. Art. 61 P.b. wyraźnie bowiem stanowi, że to "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego" jest utrzymywać i użytkować obiekt w należytym stanie, a zatem ewentualne obowiązki, gdy zajdą okoliczności wymienione w art. 66 ust. 1 P.b. (zwłaszcza, gdy obiekt zacznie zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi), można nałożyć tylko na osobę będącą właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego. Wynika z tego, że w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. nie można nałożyć na sąsiada obowiązku przywrócenia do należytego stanu technicznego obiektu na innej działce, chociażby nawet okazało się, że ten sąsiad potrzebę naprawy spowodował swoimi działaniami. Wszystko to prowadzi do wniosku, że w okolicznościach sprawy dopuszczalne było nałożenie na R. K. – jako właściciela obiektu – obowiązku podjęcia działań w celu zapobieżenia odchylaniu się ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...]. Zachodzi bowiem bieżąca potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Sąd zdecydował mimo to uchylić decyzje obu instancji, gdyż dopatrzył się niespójności w rozumowaniu organów, co zresztą uwypuklił R. K.. Otóż na stronie 11 opinii uzupełniającej autorstwa mgr inż. M. G. (k. 189 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wskazuje się wyraźnie, że zaproponowany schemat naprawy ogrodzenia wymaga "przede wszystkim wyrównania poziomów terenów po obu stronach ogrodzenia", a "pozostawienie różnicy poziomów terenu dochodzącej do 50 cm nie zapewni stabilności ogrodzenia. Parcie wiatru i gruntu na dolną płytę powodowa będzie powtórne przechylanie się ogrodzenia". Wynika z tego, że konstruktor – proponując określone rozwiązanie – przyjął założenie, iż dojdzie do wyrównania gruntu pomiędzy działkami [...] i [...]. Tymczasem organy uznały za wystarczające nałożenie na R. K. technicznych obowiązków wyprostowania i umocnienia ogrodzenia, w ogóle pomijając powyższą kwestię i nie odnosząc się do problemu trwałości naprawy, która zostałaby wykonana przy pozostawieniu różnic poziomów gruntów na obu sąsiadujących nieruchomościach. Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę – co wyjaśniono wyżej – że w ramach postępowania z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczącego ogrodzenia na działce [...] nie można nakazać zmiany poziomu gruntu w granicach działki [...], niemniej jednak podkreśla, że o tym powinien wiedzieć mgr inż. M. G. i w takim właśnie kontekście przedstawić swoją opinię techniczną. Podsumowując, Sąd przyznaje rację R. K. o tyle, że obecne postępowanie doprowadziło do nałożenia na niego obowiązków, które iluzorycznie tylko prowadzą do zażegnania zagrożenia, jako że przyczyna odchylania się ogrodzenia nie zostanie usunięta. Końcowo Sąd zaznacza, że zakres kontroli legalności decyzji Inspektora Wojewódzkiego wyznaczony jest przedmiotem zaskarżenia, czyli wyrok w sposób wiążący mógł dotyczyć tylko weryfikowanego aktu. Mimo to Sąd uznał za konieczne zwrócenie organom jak i skarżącemu sygnalizacyjnie uwagi na szerszy kontekst problemu, jaki w sprawie zaistniał. W ocenie składu orzekającego organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć i ewentualnie podjąć działania równoległe do obecnie kontrolowanej sprawy, a dotyczące weryfikacji legalności robót na działce [...], które doprowadziły do obniżenia poziomu gruntu. Przemawia za tym treść wyrażonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei art. 11 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Podjęcie przez organy stosownych ustaleń dotyczących działki [...] (co, jak podkreślono, formalnie pozostaje poza granicami niniejszej sprawy) może okazać się wskazane nie tylko w kontekście poczucia R. K., że wyłącznie na niego spada odpowiedzialność za zmiany dotyczące gruntów pomiędzy działkami [...] i [...], ale także realnie może okazać się pomocne przy wypracowaniu technicznego rozwiązania dotyczącego naprawy ogrodzenia (co jest problemem w tej sprawie). Z kolei skarżącemu Sąd wyjaśnia, że gdy chodzi jego zastrzeżenia dotyczące nieprawidłowości przy realizacji robót na działce [...], to jemu także przysługuje mu prawo do wystąpienia do organów nadzoru budowlanego o wszczęcie w tym zakresie odrębnego postępowania. Wreszcie R. K. może podjąć próbę uregulowania relacji międzysąsiedzkich w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 147 Kodeksu cywilnego "Właścicielowi nie wolno dokonywać robót ziemnych w taki sposób, żeby to groziło nieruchomościom sąsiednim utratą oparcia". Art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego stanowi z kolei, że "Przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń". Mając na uwadze opisany na poprzednich stronach wynik kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") – orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzoną sumę pieniężną złożyła się kwota uiszczonego przez R. K. wpisu od skargi (k. 13 akt sądowych).