II SA/Po 431/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. A., W. M., T. R. i Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego: – Miasta P. kwotę 200 zł (dwieście złotych); – T. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych); – W. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych); tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...), Starosta P., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1 – 4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o: zwrocie na rzecz K. B. w 1/16 części, S. W. w 1/8 części, G. O. w 1/16 części, B. S. w 1/24 części, M. B. w 1/12 części, J. B. w 5/16 części oraz U. N. w 5/16 części – nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr (...), arkusz mapy (...), obręb (...), o powierzchni (...) m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jako własność Miasta P. (pkt. 1 decyzji); odmówił I. B., S. W., G. O., B. S., M. B., J. B. oraz U. N., zwrotu części nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr (...), arkusz mapy (...), obręb (...), o powierzchni (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jako własność Miasta P. (pkt. 2 decyzji) oraz orzekł o dokonaniu rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości (pkt. 3 decyzji). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że na wniosek I. B., działającej również w imieniu S. W., G. O., B. S., M. B. i J. M. z dnia (...) grudnia 1998 r. wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działki nr (...), (...) i (...) z arkusza mapy (...) obrębu (...). Prowadząc przedmiotowe postępowanie ustalono, że aktem notarialnym z dnia (...) maja 1967 r., rep. (...) , W. B., E. W., A. M. i M. B., w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, sprzedały "A" w P., będącym własnością Skarbu Państwa, swoje udziały we współwłasności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...) - c.d. (...) Tom (...), karta (...), położonej w P. przy ul. (...) i (...), o powierzchni (...) ha. Zbycie nieruchomości miało związek z wnioskiem "A" o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z dnia (...) marca 1966 r., zatwierdzonego pismem Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia (...) lipca 1967 r. Zgodnie z mapą stanu prawnego z dnia (...) października 1998 r. część nieruchomości stanowiąca dawną parcelę nr (...) odpowiada obecnym działkom nr (...) i (...) z arkusza mapy (...) obrębu (...). Okoliczność powyższą potwierdziło również pismo Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia (...) października 2010 r. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta, stosownie do treści aktu notarialnego, z przeznaczeniem na pracownicze ogródki działkowe, co nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej– Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia (...) lipca 1964 r. W ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego, planie perspektywicznym 1980, zatwierdzonym uchwałą nr (...) z dnia (...) września 1966 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajdowała się w jednostce bilansowej "K", na terenie oznaczonym symbolem K1ZP, oznaczającym zieleń parkową (izolacyjną). Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi na tym obszarze znajdowała się bezładna obudowa mieszkalno – gospodarcza ulicy (...). Jej istniejąca zabudowa, na całym obszarze oznaczonym symbolem K1ZP, obejmującym obszar 9,2 ha przeznaczona była do likwidacji z zachowaniem istniejących budynków wielokondygnacyjnych. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zatwierdzonym przez Wojewodę w dniu (...) sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa, zatwierdzonym uchwałą nr (...) z dnia (...) października 1977 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w rejonie strukturalnym "C", na terenie intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa niskiej intensywności, oznaczonym symbolem "MN". Jak poinformowała Miejska Pracownia Urbanistyczna, w piśmie z dnia (...) marca 2010 r., dla terenu nieruchomości stanowiącej obecne działki nr (...) i (...) uchwalony był miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony zarządzeniem nr (...) Prezydenta Miasta P. z dnia (...) marca 1977 r., zgodnie z którym obszar działki nr (...) przeznaczony był pod ulicę oznaczoną na rysunku planu symbolem 012KNIV, natomiast obszar działki nr (...) znajdował się w części w liniach granicznych ulicy (012KNIV), a w pozostałej przeznaczony był pod usługi oświaty oznaczone symbolem A20UO2, a także rezerwę terenu dla potrzeb komunikacji kolejowej, oznaczoną symbolem 015KK. Ponadto przedmiotowe nieruchomości były objęte szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego niektórych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, zatwierdzonym uchwałą nr (...) Prezydium Rady Narodowej z dnia (...) marca 1963 r. Zgodnie z rysunkiem planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod drogę (aktualnie część działki nr (...)) oraz tereny przeznaczone pod zabudowę wysoką (aktualnie część działki nr (...) oraz działka nr (...)). Polski Związek Działkowców, Okręgowy Zarząd w P. stwierdził, w piśmie z dnia (...) marca 2009 r., że nie posiada i nigdy nie posiadał w użytkowaniu gruntów oznaczonych geodezyjnie jako: działki nr (...), (...) z arkusza mapy (...) obrębu (...). Przedmiotowe grunty nie znajdowały się również w administracji Zarządu Zieleni Miejskiej, który nie posiada żadnych dokumentów oraz zapisów dotyczących przedmiotowego terenu (pismo z dnia (...) kwietnia 2010 r.). Również "A" – P. S.A., w odpowiedzi na zapytanie o prowadzone działania na przedmiotowych nieruchomościach, oświadczyły, w piśmie z dnia (...) kwietnia 2010 r., że nie posiadają żadnych świadczących o tym fakcie dokumentów. Natomiast pismem z dnia (...) lutego 2006 r. Zakłady poinformowały organ o wygaszeniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o powierzchni (...) m2 (decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z (...) maja 1985 r.). Pismem z dnia (...) kwietnia 2009 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta poinformował organ o wydanych w latach 1986 – 1997 pozwoleniach na budowę łącznie 22 tymczasowych garaży oraz przesłał uwierzytelnione kserokopie powyższych decyzji, w których zawarto zastrzeżenie nakazujące usunąć nakłady bez prawa do odszkodowania i lokalizacji zastępczej na wezwanie właściwego organu administracji. Podczas przeprowadzonych w dniu (...) czerwca 2010 r. oględzin przedmiotowych nieruchomości stwierdzono, że działka nr (...) zajęta jest pod dwa szeregi parterowych garaży. Od strony północnej znajduje się 11 garaży blaszanych, natomiast od strony południowej budynku murowanego znajduje się 11 boksów garażowych, wraz z ogrodzoną płotem z siatki dobudówką murowaną w południowo – zachodniej części działki, których otoczenie jest utwardzone wzdłuż wjazdów do nich płytami betonowymi. Jak stwierdzono środkowa część działki jest nieutwardzona, granica południowa działki przebiega po ścianie budynku garażowego, a północną granicę stanowi płot z siatki. Na działce znajdują się również 2 słupy oświetleniowe oraz studzienka kanalizacyjna. Obecni podczas oględzin nieruchomości dzierżawcy nieruchomości stwierdzili jednocześnie, iż działka nr (...) stanowi jedyny dojazd do budynku położonego na działce nr (...) oraz znajdujących się na niej garaży. Zgodnie z aktualną ewidencją gruntów i budynków (wypis z rejestru gruntów z dnia (...) września 2010 r.) działka nr (...) z arkusza mapy 06 obrębu (...) stanowi użytek "Bi", tj. grunt zurbanizowany, inny teren zabudowany. W toku postępowania ustalono, że w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta oraz w Biurze Miejskiego Konserwatora Zabytków brak jest dokumentacji dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. (...), stanowiącej działki nr (...) i (...) z arkusza mapy (...) obrębu (...). Również Archiwum Państwowe, pismem z dnia (...) grudnia 2010 r., poinformowało Starostę, że w swoich zasobach nie posiadało operatów szacunkowych sporządzanych w związku z wywłaszczeniem, akt dotyczących rozbiórki budynków, opinii biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym z dnia (...) sierpnia 1964 r. oraz innej dokumentacji wywłaszczeniowej dotyczącej nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), obecnie ul. (...), stanowiącej działki nr (...) i (...). Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia (...) maja 2009 r. poinformował organ I instancji, że działka nr (...) leży w liniach granicznych ulicy (...) i zostało na niej zainstalowane oświetlenie uliczne, a w związku z powyższym działka nr (...), stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.). Jak podniesiono, ewidencyjnie ulica (...) na odcinku od ulicy (...) do ulicy (...) jest drogą o kategorii gminnej, a zgodnie z mapą zasadniczą przekazaną z przedmiotowym pismem linia graniczna ulicy (...) przebiega wzdłuż granicy działek (...) i (...), a także po północnej granicy działki nr (...). Powyższe potwierdza oznaczenie działki nr (...) w ewidencji gruntów (wypis z rejestru gruntów z dnia (...) września 2010 r.), zgodnie z którą przedmiotowa działka stanowi użytek "dr" tj. drogę. Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu (...) czerwca 2010 r. stwierdzono, że w części działka nr (...) stanowi nieutwardzony dojazd do garaży znajdujących się na działce nr (...), oprócz niego na skarpie przedmiotowej działki znajdują się na niej fragment ogrodzenia przejazdu kolejowego i torów kolejowych w postaci murku i płotu z siatki metalowej, słup oświetleniowy ulicy, a także podpora stelażu reklamowego i krzewy. Działka w części porośnięta jest roślinnością spontaniczną, a także zaśmiecona, w tym przez stojący wrak samochodu dostawczego. Rzeczoznawca majątkowy podczas sporządzania wyceny nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) stwierdził, że na działce nr (...) znajduje się także fragment blaszanego garażu, a obiekt ten nie jest ujawniony w ewidencji. Jak następnie wyjaśnił Starosta, w jego ocenie okoliczność, że działka nr (...) stanowi drogę publiczną wyklucza możliwość jej zwrotu. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Starosta uznał, że w stosunku do części nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) spełnione zostały przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel wywłaszczenia nabytej w 1967 r. przez Skarb Państwa części nieruchomości stanowiły ogródki działkowe i jak ustalono na podstawie posiadanych dokumentów, w tym protokołu oględzin, informacji udzielonych m.in. przez Zarząd Zieleni Miejskiej, "A" S.A., Polski Związek Działkowców oraz Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta nie został zrealizowany. Nieruchomość została natomiast w latach 1986 - 1997 zabudowana tymczasowymi budynkami garażowymi. Tym samym w sprawie zostały spełnione przesłanki, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające jej zwrot. Następnie organ wskazał, że z przedłożonego w dniu (...) sierpnia 2010 r. operatu szacunkowego sporządzonego przez J. W., określającego wartość rynkową nieruchomości, aktualna wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) wynosi (...) zł, wartość według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosi (...) zł, natomiast wartość według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny uwzględniająca działania podjęte na niej po nabyciu wynosi (...) zł. Równocześnie podniesiono, że wnioskodawcy, w ramach prowadzonego postępowania, wskazywali, że wbrew zapisowi w akcie notarialnym z dnia (...) maja 1967 r. r. wywłaszczona nieruchomość była zabudowana. Odmawiali oni jednak złożenia oświadczenia dotyczącego charakterystyki istniejącej zabudowy. Na podstawie posiadanych dokumentów, a także analizy ksiąg wieczystych ustalono, iż część nieruchomości stanowiąca obecną działkę nr (...) z arkusza mapy (...) obrębu (...) została nabyta przez Skarb Państwa, wraz z pozostałą częścią nieruchomości z KW nr (...) c.d. (...) Tom (...) wykaz (...), położoną w P. przy ul. (...) i (...), aktem notarialnym rep. (...) z dnia (...) maja 1967 r. Stosownie do jego treści powierzchnia nabytej nieruchomości stanowiącej rolę i podwórze pod budowę wynosiła (...) ha. Dokumentów potwierdzających zabudowę istniejącą w dacie wywłaszczenia nie odnaleziono w Archiwum Państwowym, Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta oraz w Biurze Miejskiego Konserwatora Zabytków. Wobec powyższego, biegły w postępowaniu o zwrot nieruchomości rzeczoznawca majątkowy stwierdził zmianę wartości nieruchomości na kwotę (...) zł, w tym: wartość kompleksu 11 garaży blaszanych na kwotę (...) zł, wartość kompleksu 11 garaży murowanych wraz z przybudówką na kwotę (...) zł oraz wartość utwardzenia gruntu i przyłącza elektroenergetycznego na kwotę (...) zł. W toku dalszych obliczeń nie uwzględniono wartości nakładów przeznaczonych do usunięcia w postaci kompleksu garaży blaszanych, w związku z czym za kwotę zwiększającą wartość nieruchomości uznano kwotę (...) zł. Cenę nabytej aktem notarialnym nieruchomości, zgodnie z opinią biegłego J. K. z dnia (...) sierpnia 1964 r. ustalono na kwotę (...) zł. Ustalona proporcjonalnie do zwracanej części nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o powierzchni (...) m2, kwota (...) zł po zwaloryzowaniu, przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych Prezesa GUS za okres od 1968 r. do listopada 2010 r. wynoszącego 4900,30870341726 oraz denominacji wynosi (...) zł. Kwota ta następnie podlega zwiększeniu o stwierdzoną w operacie szacunkowym z dnia (...) sierpnia 2010 r. kwotę zmiany wartości nieruchomości i wynosi ostatecznie (...) zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. B., działająca w imieniu własnym oraz reprezentowanych przez nią osób, H. N., działający w imieniu U. N. i J. B., Miasto P., reprezentowane przez D. S., oraz W. M., J. Z., G. A.. E. A., M. K., M. B., T. P., M. K., E. K., E. G.. J. R., P. B., T. R. i H. G. W odwołaniu wniesionym przez I. B. oraz H. N. podniesiono, że Starosta błędnie uznał, że fragment pasa drogowego znajdujący się na działce nr (...) stanowi drogę i nie może być zwrócony właścicielom oraz zakwestionowali fakt zobowiązania ich do zwrotu wartości garaży znajdujących się na zwróconej im nieruchomości, albowiem nakłady te nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia. Zwrócili także uwagę, iż istniejące na gruncie garaże miały być obiektami tymczasowymi (co wynika z pozwoleń na ich budowę). Jednocześnie H. N. podniósł w piśmie z dnia (...) grudnia 2010 r., że działki nr (...) i (...) pozostawały w dacie wywłaszczenia zabudowane. Miasto P. wskazało natomiast na błędy w prowadzonym postępowaniu dowodowym – błędne ustalenie celu wywłaszczenia (w ocenie odwołującej Gminy, celem wywłaszczenia była zabudowa mieszkaniowa, a nie ogród działkowy), a w konsekwencji stwierdzenie braku realizacji rzeczywistego celu wywłaszczenia. W. M., J. Z., G. A.. E. A., M. K., M. B., T. P., M. K., E. K., E. G.. J. R., P. B., T. R. i H. G podnieśli, że sprzedaż gruntów nastąpiła dobrowolnie oraz zwrócili uwagę na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była przeznaczona pod ogród działkowy. Wojewoda decyzją z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia (...) grudnia 2010 r. i orzekł: o zwrocie nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka nr (...) i (...) z arkusza mapy (...) obrębu (...) zapisanej księdze wieczystej KW nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jako własność Miasta P. na rzecz: I. B. w 3/48 części, H. W. w 3/48 części, D. K. w 3/48 części, G. O. w 3/48 części, B. S. w 2/48 części, M. B. w 4/48 części, J. B. w 15/48 części oraz U. N. w 15/48 części (pkt. 1 ppkt 1 decyzji); o nieobowiązywaniu wymienionych powyżej osób do zwrotu należności określonych w treści przepisów art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami (pkt. 1 ppkt. 2 decyzji) oraz o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołań: W. M., J. Z., E. A., M. K., M. B., T. P., M. K., E. K., E. G., J. R., P. B. oraz T. R. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawiono zgromadzony materiał dowodowy. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w toku postępowania odwoławczego, powziął on wątpliwość, czy ustalony przez Starostę stan zagospodarowania niegdysiejszej parceli nr (...) w dacie jej wywłaszczenia (miałaby ona być "niezabudowana") odpowiada jej rzeczywistemu stanowi w roku 1967. Wprawdzie z treści aktu notarialnego z (...) maja 1967 r. wynika, iż obszar objętego nim gruntu stanowił "rolę i podwórze pod budowę", to jednak z treści samej księgi wieczystej KW nr (...)wynika, iż jej część – ówczesna działka nr (...) – była "terenem zabudowanym". Wojewoda podjął zatem próbę ustalenia na podstawie dokumentów, jaki był rzeczywisty stan zagospodarowania przedmiotowego gruntu w dacie jego wywłaszczenia. Próbował przy tym odnaleźć dokumenty związane z ewentualną rozbiórką zabudowań, które miałyby się znajdować na gruncie oraz dokumenty związane z wymiarem podatku od nieruchomości, a ponadto pracownik Wojewody udał się do Muzeum (...) w celu odnalezienia ewentualnych materiałów zdjęciowych. Starania Wojewody nie odniosły jednak rezultatu. Stąd Wojewoda przeprowadził dowód z przesłuchania stron. I tak, na podstawie zeznań I. B., G O., B. S. i U. N. ustalono, że w dacie nabycia obecnych działek nr (...) i (...) na rzecz Skarbu Państwa pozostawały one zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi, których rozmiar (powierzchnię) Wojewoda ustalił na podstawie mapy według stanu z października 1962 r. Złożone zeznania okazały się w ocenie Wojewody spójne, znajdujące odzwierciedlenie w nielicznych dokumentach z okresu lal 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku (poświadczających fakt zameldowania na pobyt stały pod adresem (...) Pani U. N. i Pani I. B. kilka lat po dacie aktu wywłaszczeniowego). Organ odwoławczy przeprowadził również dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy — T. S. na okoliczność określenia wartości działki nr (...) oraz wartości znajdujących się w dacie wywłaszczenia na obecnych działkach nr (...) i (...) nakładów (dom mieszkalny i zabudowania gospodarcze). Biegły określił wartość działki nr (...) (gruntu) według stanu z dnia wywłaszczenia a cen z dnia wyceny na kwotę (...) zł. wartość zabudowań, znajdujących się na działkach nr (...) 1(...) na kwotę (...) zł. natomiast jako aktualną wartość działki nr (...) wskazał kwotę (...) zł. W dalszej części uzasadnianie wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość kwalifikowała się do zwrotu w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że wbrew stanowisku odwołujących akt notarialnym z (...) maja 1967 r. został zawarty "pod groźbą" przeprowadzenia wywłaszczenia w trybie administracyjnym. Odnosząc się do zagadnienia niemożności zwrotu działki nr (...), Wojewoda wskazał, że brak jest podstaw dla przyjęcia, aby nieruchomość powyższa była fragmentem pasa drogowego drogi publicznej – ulicy (...) Droga (gruntowa, nieutwardzona) znajdująca się na ww. działce, stanowi w istocie odrębną od ulicy (...) budowlę, służącą dojazdowi do garaży zlokalizowanych na działce nr (...) nie zaś publicznej komunikacji, co potwierdzają przeprowadzone oględziny. Tym samym, Wojewoda odmiennie od Starosty uznał, że przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu jej zwrotu na rzecz byłych właścicieli w razie ustalenia braku realizacji celu określonego w akcie wywłaszczeniowym. Oceny powyższej nie zmienił również fakt, że nieruchomość ta jest określona w ewidencji gruntów pod symbolem "dr". Jak bowiem zwrócił uwagę organ odwoławczy zgodnie z treścią przepisu § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, symbolem tym oznacza się wszelkie drogi – zarówno publiczne, jak prywatne. Jeżeli droga zlokalizowana na działce nr (...) miałaby być drogą publiczną, wśród jej danych ewidencyjnych powinny się znajdować informacje, których brak na wypisie pozostającym w aktach sprawy, tj. numer drogi publicznej oraz nazwa ulicy (jeżeli droga stanowi ulicę). W ewidencji gruntów znajduje się wyłącznie informacja o tym, że działka nr (...) jest położona przy ul. (...) Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że celem wywłaszczenia była realizacja pracowniczych ogródków działkowych. Równocześnie wskazuje on jednoznacznie, że do realizacji celu określonego w akcie wywłaszczeniowym na działkach nr (...) i (...) nigdy nie doszło. W szczególności zwrócono uwagę, iż zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia (...) lipca 1964 r. ogród działkowy był planowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. (...), a o zbędności działek nr (...) i (...) przesądza już decyzja o wygaszeniu "A" użytkowania przedmiotowych działek (w decyzji stwierdzono, iż pozostają one "niezagospodarowane"). W planach miejscowych nie przedmiotowe nieruchomości nie zostały przeznaczona na wspomniany cel. Również Polski Związek Działkowców nigdy nie posiadał uch w użytkowaniu nie posiadał. Przechodząc do zagadnienia rozliczeń pomiędzy Miastem, a wnioskodawcami organ podniósł, że ceną nabycia całości gruntu objętego umową z dnia (...) maja 1967 r. była kwota (...) zł. Postępowaniem niniejszym objęty jest wyłącznie zwrot działek (...) i (...) stanowiących 8,515 % całości przejętej nieruchomości, w związku z czym obowiązek zwrotu odszkodowania dotyczy wyłącznie 8,515 % jego kwoty (art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak wyjaśniono 8.515 % od kwoty (...) zł daje kwotę (...) zł, która po waloryzacji i denominacji wynosi (...) zł. Wojewoda zwrócił jednak uwagę na przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie powiększa się lub pomniejsza, jeżeli zwracana nieruchomość (w stosunku do wartości z daty wywłaszczenia) zmieniła swoją wartość wskutek działań podjętych bezpośrednio na tej nieruchomości (nie uwzględnia się zmiany wartości spowodowanej zmianą przeznaczenia w planie miejscowym lub zmianą otoczenia nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że znajdujące się w dacie wywłaszczenia na nieruchomości zabudowania nie istnieją co najmniej od roku 1986 (wówczas wydano pierwsze pozwolenia na budowę garaży), co bezsprzecznie spowodowało zmniejszenie wartości zwracanej nieruchomości. Jednocześnie, oględziny działek nr (...) i (...) wykazały, iż znajdują się na nich aktualnie garaże (murowane i blaszane), a obszar działki nr (...) częściowo utwardzono. Garaże powyższe zostały wzniesione przez dzierżawców działki nr (...), na co wskazują pozwolenia na budowę. Wojewoda Wielkopolski powziął przy tym wątpliwość, czy znajdujące się obecnie na zwracanym gruncie nakłady powinny być w ogóle uwzględnione w rozliczeniach dokonywanych zgodnie z przepisami art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym umowy dzierżawy, obejmujące grunt podlegający zwrotowi, wygasną dopiero trzy miesiące po zwrocie nieruchomości. Z chwilą, gdy decyzja o zwrocie stanie się wykonalna, zmieni się jednak jeden z podmiotów umów dzierżawy – w miejsce dotychczasowego wydzierżawiającego Miasta P., wejdą wnioskodawcy niniejszego postępowania (art. 678 § 1 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego). Z kolei w związku z wygaśnięciem umów dzierżawy po trzech miesiącach od zwrotu nieruchomości, powstanie obowiązek rozliczenia wartości nakładów, które zostały poczynione przez dzierżawcę (a w niniejszej sprawie nic ma cienia wątpliwości, że garaże na działce nr (...) zostały wzniesione kosztem dzierżawców gruntu) i ulepszyły przedmiot dzierżawy (grunt). Rozliczenie o którym mowa polegało będzie na tym, że jeżeli wydzierżawiający (wówczas już wnioskodawcy niniejszego postępowania) będą chcieli zatrzymać wartość ulepszeń, będą musieli uiścić kwotę odpowiadającą ich wartości. W powyższym stanie prawnym mogłoby więc dojść do sytuacji, w której osoby będące beneficjentami zwrotu nieruchomości, uiściwszy, już wartość garaży w związku z dokonanym zwrotem nieruchomości, by je zatrzymać – będą musieli "zapłacić" za nie po raz drugi po wygaśnięciu umów dzierżawy. Mając powyższe na względzie Wojewoda uznał, że rozliczenia dokonywane w niniejszej sprawie w związku ze zwrotem nieruchomości, nie powinny obejmować wartości znajdujących się na niej garaży i utwardzenia gruntu (wykonanych w całości przez dzierżawców). Stąd też przy ustalaniu kwoty odszkodowania – po odjęciu kwoty odpowiadającej wartości domu mieszkalnego o zabudowań gospodarczych, które obecnie nie istnieją, otrzymana zostaje kwota ujemna, co powoduje, że nie powstaje obowiązek zwrotu kwot na rzecz Gminy. Wojewoda wskazał wreszcie, że w niniejszej sprawie, po zaskarżeniu decyzji Starosty doszło do istotnych zmian podmiotowych. Przymiot strony stracili dawni dzierżawcy działki nr (...) – A. W., I. N., J. C.-R., M. K., T. L., M. B., J. R., E. K., A. B., E. G., W. M., P. B., T. R., E. A., M. K., T. P. oraz J. Z. Tak długo, jak pozostawali oni dzierżawcami działki nr (...), posiadali interes prawny do występowania w niniejszej sprawie. Aktualnie nie mają jednak interesu prawnego do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu, bowiem zwrot nieruchomości objętej tym postępowaniem w żaden sposób na ich sytuację prawną nie wpływa. Stwierdzenie, że osoby wnoszące odwołanie nie są stronami postępowania skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. A., I. N., M. M.-R., K. M., E. A., E. G., T. L., E. K., J. Z., W. M., M. K., J. C.-R., T. R., K. K., P. B., H. G., M. K. i Miasto P. Sprawy powyższe zostały zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Po 431/12 – II SA/Po 449/12. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2012 r. połączono je do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia. Następnie postanowieniem z dnia 27 września 2012 r. odrzucono skargi I. N., T. L. i P. B., a postanowieniem z dnia 14 stycznia 2013 r. odrzucono skargi: G. A., M. M.-R., K. M., E. G., E. K., J. Z., M. K., J. C.-R., K. K., H. G. i M. K. W skargach wniesionych przez E. A., W. M. oraz T. R., którzy zakwestionowali fakt wywłaszczenia. W ich ocenie w 1967 r. doszło do dobrowolnego zbycia nieruchomości. Podniesiono również, że w celu wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość była zabudowana w dacie wywłaszczenia konieczne byłoby odniesienie się do ewidencji środków trwałych nabytych przez "A" w 1967 r. W ich ocenie wyjaśnienia wymagało również, jaką minimalną powierzchnię było można przekształcić w ogródki działkowe. Pozwoliłoby to wyjaśnić, czy "A" nie zostały zmuszone do zakupu przedmiotowych działek. Zakwestionowano również ocenę Wojewody, co do przeznaczenia działki nr (...), podnosząc, że stanowi ona jedyny dojazd zarówno do garaży, jak i do działki znajdującej się za nimi. W ocenie skarżących, dokonując sprzedaży przedmiotowych działek w 1967 r. jej właściciele chcieli zapobiec przyszłemu ich wywłaszczeniu. Skarżący wskazali wreszcie, że od 1986 r. są dzierżawcami terenu, na którym pobudowali garaże i za który płacą podatki. Pomimo tego odmawia się im sprzedaży nieruchomości, a obecnie próbuje się im odebrać pobudowane, z ich środków, garaże. W skardze wniesionej przez Miasto P., reprezentowane przez D. S., podniesiono natomiast zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 K.p.a., jak również naruszenie przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art.140 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Uzasadniając skargę Miasto podniosło, że organy dokonały nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Analiza akt sprawy wskazuje, że nieruchomość nie została nabyta w 1967 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, lecz na podstawie art. 5 ust. 3 powyższej ustawy, co wyklucza możliwość jej zwrotu w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, że przedmiotowy teren był przeznaczony w obowiązującym w 1967 r. szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, co powoduje, że błędne jest przyjęcie twierdzenia jakoby nieruchomość miała być wywłaszczona pod ogródki działkowe. Za wadliwe uznano również umorzenie postępowania odwoławczego dotyczącego odwołań wniesionych przez dzierżawców garaży usytuowanych na działce nr (...). Z ustaleń skarżącego wynika bowiem, że opłaty za dzierżawę gruntu są nadal wpłacane, na dowód czego załączono do skargi potwierdzenia przelewów. Zakwestionowano też poczynione przez organ odwoławczy ustalenia dotyczące braku kwalifikacji działki nr (...) jak drogi publicznej oraz faktu zabudowy przedmiotowej nieruchomości w 1967 r. Miasto podniosło wreszcie, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a., gdyż wydane przez niego rozstrzygnięcie w zasadniczy sposób zmieniło istotę decyzji organu I instancji. W szczególności poddano w wątpliwość możliwość uzyskania przed organem odwoławczym dowodu, jakim jest operat szacunkowy. W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 21 maja 2013 r. skarżący T. R. oświadczył, że wnosi o uwzględnienie skargi wyjaśniając dodatkowo, że garaże na nieruchomości nr (...) zostały pobudowane w 1986 r., a cześć później i są to garaże blaszane. Wszyscy dzierżawcy płacą do dnia dzisiejszego czynsz na rzecz Miasta i oczekują, że zostaną im zwrócone poniesione na ich budowę nakłady. Skarżący oświadczył również, że w momencie budowy garażu działka nr (...) była niezabudowana. Skarżąca W. M. podniosła, że wbrew ustaleniom dokonanym przez Wojewodę działki objęte sprzedażą nie były zabudowy, co wynika z wypisu księgi wieczystej. Skarżąca dołączyła do akt kserokopię z księgi wieczystej o nieznanym numerze. Pełnomocnik Miasta – D. S. podtrzymała stanowisko, że przedmiotowe działki zostały nabyte w trybie art. 5 ustawy z 12 marca 1958 r. Świadczą o tym takie okoliczności, jak powierzchnie działek – ok. 1000 m2, zbyta mała na ogródki działkowe, oraz decyzja lokalizacyjna, powołana w akcie notarialnym, która dotyczy ul. (...), a więc ulicy odległej od ul. (...) o prawie 3 km. Ogrody działkowe przy ul. (...) powstały i dla tych terenów nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości. Stąd też, w ocenie pełnomocnika Miasta, nie można domagać się zwrotu spornych nieruchomości. Uczestniczki postępowania – I. B., D. K. oraz U. N. wniosły o oddalenie skargi, wyjaśniając, że wywłaszczona nieruchomość była zabudowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody orzekającego o zwrocie nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka nr (...) i (...) z arkusza mapy (...) obrębu (...) zapisanej księdze wieczystej KW nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jako własność Miasta P. oraz o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego odwołań W. M., J. Z., E. A., M. K., M. B., T. P., M. K., E. K., E. G., J. R., P. B. oraz T. R. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz wniesionych skarg, istota zawisłej sprawy sprowadza się do ustalenia, w pierwszej kolejności, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowych nieruchomości. Kolejną kwestią sporną jest ustalenie, czy prowadząc przedmiotowe postępowanie organ II instancji prawidłowo uznał, że nieruchomość (...) nie stanowi drogi publicznej, a w konsekwencji, że możliwy jest jej zwrot na rzecz spadkobierców dotychczasowych właścicieli. Wyjaśnienia wymaga również, czy organ II instancji prawidłowo orzekł o wzajemnych rozliczeniach, pomiędzy wnioskodawcami, a Miastem P., a w szczególności, czy dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących zabudowy działki w 1967 r. Konieczne jest również dokonanie oceny, czy wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a. Rozważenia wreszcie wymaga, czy organ odwoławczy miał podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, co do części wniesionych odwołań. Przechodząc w pierwszej kolejności do zagadnienia możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. I tak, zgodnie z art. 216 ust. 1 powołanej powyżej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość zwrotu nieruchomości, o ile do wywłaszczenia doszło w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i spełnione zostały przesłanki określone w przepisach rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy, aktem notarialnym z dnia (...) maja 1967 r., nr repertorium (...) (k. 36 – 41 Tomu 1 akt I instancji), W. B., E. W., A. M. i M. B. zbyły stanowiącą ich własność nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej KW nr (...) na rzecz Skarbu Państwa – "A" w P. "w trybie ustawy z dnia 12.3.1958 roku". Zwrócić przy tym należy uwagę, że w umowie sprzedaży z dnia (...) maja 1967 r. powołane jest pismo Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia (...) lutego 1967 r. zatwierdzającego nabycie opisanej w § 1 nieruchomości (a więc nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. (...) i (...)) na pracownicze ogródki działkowe w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Niewątpliwie w skład nieruchomości opisanej w § 1 aktu notarialnego wchodziła również działka oznaczona nr ewidencyjnym (...), co wynika z treści księgi wieczystej KW nr (...). Nieruchomość powyższa, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stanowi obecną działkę oznaczoną nr (...). W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo uznał, że powołany powyżej akt notarialny, a w szczególności odwołanie się w jego treści do przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pozwalają na zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie znajdują przy tym uzasadnienia twierdzenia skarżących, jakoby nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została sprzedana na wniosek właścicieli, nijako "przy okazji" dokonywanej sprzedaży nieruchomości pod ogródki działkowe. Zarówno treść aktu notarialnego, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazują, że "A", będącym podmiotem państwowym, zależało na nabyciu całej nieruchomości, a więc również nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym (...). Okoliczność powyższą potwierdza wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia (...) marca 1966 r. (k. 92 Tomu 1 akt I instancji), w którym odwołując się do przepisów art. 1, 3, 6 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zwrócono się o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...), obejmującej działkę o nr ewidencyjnym (...). Brak jest tym samym jakichkolwiek przesłanek pozwalających przyjąć, jakoby sprzedaż nieruchomości miała nastąpić w trybie określonym w art. 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie art. 6 powołanej powyżej ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 powyższej ustawy, stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W powyższym świetle zwrot nieruchomości jest możliwy wyłącznie w przypadku uznania, iż w terminach zakreślonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podjęto lub nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Konsekwentnie przed wydaniem decyzji o zwrocie, ewentualnie odmowie zwrotu nieruchomości, niezbędne jest w pierwszej kolejności określenie celu wywłaszczenia, co następnie umożliwia wskazanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające ewentualny zwrot nieruchomości. Zapisy powołanego uprzednio aktu notarialnego nie pozostawiają wątpliwości, że celem nabycia nieruchomości miała być realizacja pracowniczych ogródków działkowych. Wskazuje na to § 7 umowy sprzedaży z dnia (...) maja 1967 r., gdzie wskazano, że "Z. M. i Z. W., pełnomocnicy "A" w P. oświadczają, że wymienioną nieruchomość kupują z przeznaczeniem na pracownicze ogródki działkowe". Niewątpliwie powyższy cel wywłaszczenia nie został nigdy zrealizowany na działce nr (...), co w szczególności potwierdza decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia (...) maja 1985 r., mocą której doszło do wygaszenia prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o powierzchni (...) m2. Fakt braku realizacji przedmiotowego celu wywłaszczenia potwierdzają również pisma Zarządu Zieleni Miejskiej, Polskiego Związku Działkowców oraz Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta. Podjęte powyżej rozważania wskazują więc, że w sprawie zaistniały przesłanki prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Do wywłaszczenia doszło bowiem przy zachowaniu warunków, o jakich mowa w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. W toku postępowania administracyjnego powstała wątpliwość, dotycząca możliwości zwrotu działki określonej nr (...) z uwagi na przeznaczenie jej pod drogę publiczną – fragment pasa drogowego drogi publicznej ulicy (...) Jest to o tyle istotne, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jest możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom w sytuacji, gdy nieruchomość ta została prawomocnie i ostatecznie przeznaczona pod drogę publiczną bądź już stanowi drogę publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 09 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 125/13, Baza NSA). Mieć należy na względzie, że zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem, z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewodę, że samo oznaczenie w ewidencji gruntów danej nieruchomości symbolem "dr" nie przesądza, aby dana nieruchomość stanowiła drogę publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 568/08, Baza NSA). Zgodnie bowiem z treścią przepisu § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, symbolem tym oznacza się wszelkie drogi – zarówno publiczne, jak prywatne. Co istotne, w przedmiotowej sprawie brak jest, wśród danych ewidencyjnych działki nr (...), informacji dotyczących numeru drogi publicznej oraz nazwy ulicy (§ 60 ust. 2 pkt. 2 powołanego powyżej rozporządzenia). Podobnie o zakwalifikowaniu przedmiotowej nieruchomości jako drogi nie mogła przesądzać przedstawiona przez Zarząd Dróg Miejskich mapa, na której odręcznie wykreślono przebieg granicy pomiędzy ul. (...) i działką nr (...). Na jej podstawie nie sposób bowiem ustalić przebiegu ulicy, której pasem drogowym miałaby rzekomo być działka (...). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że zarówno droga, jak i pas drogowy posiadają swoje definicje ustawowe. I tak, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, pod pojęciem drogi rozumieć należy budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, natomiast pod pojęciem pasa drogowego drogi publicznej rozumieć należy wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 powołanej powyżej ustawy). Z przepisów powyższych wynika więc, możliwość zakwalifikowania danej nieruchomości jako drogi lub jako pasa drogowego jest uzależniona od istnienia określonej infrastruktury – obiektów budowlanych, czy też urządzeń technicznych. Zgromadzony w sprawie materiał wskazuje jednak, że infrastruktura powyższa nie występuje, co uniemożliwia uznanie, aby nieruchomość (...) stanowiła drogę publiczną czy też pas drogowy. Przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości wskazują, że działka nr (...) jest oddzielona skarpą od jezdni ul. (...) Znajduje się na niej nieutwardzony dojazd do garaży położonych na działce sąsiedniej, który nie prowadzi jednak dalej. Przedmiotowy dojazd znajduje się jedynie na południowej części działki nr (...) zaś pozostała jej część jest niezagospodarowana. Oznacza to, że na działce nr (...) brak jest jakichkolwiek elementów infrastruktury, które mogłyby służyć ruchowi pojazdów po ulicy (...), wypełniając tym samym definicję "drogi", czy też "pasa drogowego". W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie uznał również, że o niemożność zakwalifikowanie działki (...) jako fragmentu pasa drogowego, dodatkowo potwierdza pismo Urzędu Miasta z (...) kwietnia 2009 r. (k. 869 tomu II akt pierwszej instancji), dotyczącego ustanowienia na jej obszarze służebności drogowej. Gdyby w istocie droga na działce nr (...) stanowić miała drogę publiczną, ustanowienie na niej służebności drogowej byłoby niedopuszczalne – służebność drogowa służy bowiem zapewnieniu dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które takiego dostępu nie posiadają (art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego). Mając powyższa na względzie uznać należało, że Wojewoda prawidłowo ocenił, że brak jest podstaw dla przyjęcia, jak uczynił to Starosta, aby działka nr (...) była fragmentem pasa drogowego drogi publicznej ulicy (...) Droga znajdująca się na powyższej działce, stanowi w istocie odrębną od ulicy (...) budowlę, służącą dojazdowi do garaży zlokalizowanych na działce nr (...). Odnosząc się do zagadnienia wzajemnych rozliczeń pomiędzy spadkobiercami wywłaszczonych właścicieli, a Miastem wskazać należy, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcie powyższej kwestii miało ustalenie, czy nieruchomości podlegające obecnie zwrotowi były w dacie wywłaszczenia zabudowane. W § 1 aktu notarialnego z dnia (...) maja 1967 r. wskazano, że obszar objętego nim gruntu stanowił "rolę i podwórze pod budowę". Taki sam wpis umieszczono dokonując wpisu do księgi wieczystej, określając sposób korzystania z nieruchomości. Analiza treści księgi wieczystej KW nr (...) dokonana po modernizacji wskazuje natomiast, że część nieruchomości – ówczesna działka nr (...) – była "terenem zabudowanym". Co istotne, w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że brak jest w archiwach operatów szacunkowych sporządzanych w związku z wywłaszczeniem nieruchomości w 1967 r., czy też akt dotyczących rozbiórki budynków (pismo Archiwum Państwowego, z dnia (...) grudnia 2010 r.). W tych warunkach organ odwoławczy prawidłowo stwierdził konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci zeznań stron. Przesłuchane w dniu (...) listopada 2011 r. U. N., B. S., G. O. oraz I. B. zeznały spójnie, że na obecnej działce nr (...) posadowiony był dom mieszkalny, murowany. I. B. zeznała przy tym, że zamieszkiwała w nim do lutego 1976 r., będąc zameldowana na ul. (...), natomiast U. N. zamieszkiwała w nim do 1972 r. B. S. oraz G. O. przebywały w powyższym budynku odwiedzając rodzinę. Z zeznań powyższych wynika, że na jego parterze były dwa mieszkania, a na poddaszu jedno mieszkanie i strych. Na zewnątrz znajdowała się natomiast ubikacja i budynek gospodarczy. Sąd wskazuje, że złożone zeznania są spójne i znajdują odzwierciedlenie w dokumentach (poświadczających fakt zameldowania na pobyt stały pod adresem (...) U. N. i I. B. kilka lat po dacie aktu wywłaszczeniowego). Tym samym brak było podstaw, aby odmówić wiary złożonym zeznaniom. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w aktach organu II instancji znajduje się mapa obrazująca sposób zabudowy nieruchomości przy ul. (...), która nie została zakwestionowana w toku prowadzonego postępowania. Mapa powyższa obrazuje, jaka była wielkość zabudowy, określając równocześnie wymiary budynków. Wymiary te zostały następnie przyjęte przez biegłego w operacie szacunkowym ustalającym wartość istniejących na działkach nr (...) oraz (...) nakładów. W ocenie Sądu uzupełniający materiał dowodowy zgromadzony przez organ odwoławczy, w tym zeznania stron oraz mapa zabudowy, pozwalają na przyjęcie, że w dacie wywłaszczenia, działki objęte postępowaniem były zabudowane. Ustalenie powyższej okoliczności miało podstawowe znaczenie dla kwestii wzajemnych rozliczeń. Przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Stąd też odjęcie, stosownie do treści powołanego powyżej przepisu, od kwoty wypłaconego odszkodowania (powiększonej o wartość garaży, a więc obecnie istniejących nakładów) kwoty odpowiadającej wartości domu mieszkalnego oraz zabudowań gospodarczych, które obecnie nie istnieją, spowodowało, że otrzymana zostaje kwota ujemna, co z kolei powoduje, że nie powstaje obowiązek zwrotu jakichkolwiek kwot na rzecz Miasta P. Innymi słowy brak jest podstaw do obciążenie spadkobierców byłych właścicieli obowiązkiem zwrotu waloryzowanego odszkodowania, nawet jeżeli Sąd nie podziela wywodów Wojewody, co do konieczności dokonania rozliczeń pomiędzy wnioskodawcami, a obecnymi dzierżawcami garaży na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Wnosząc skargę na decyzję Wojewody Miasto P. podniosło zarzut naruszenia podstawowej zasady postępowania, jaką jest zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. istota dwuinstancyjności polega na zapewnieniu stronom postępowania możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Wojewoda rozstrzygnął sprawę w tych samych ramach, co Starosta, dokonując jedynie odmiennej oceny prawnej zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. Konsekwencją dokonanej oceny była konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w ramach którego organ przesłuchał świadków oraz uzyskał operat szacunkowy dotyczący wartości domu mieszkalnego oraz zabudowań gospodarczych, istniejących w dacie wywłaszczenia. Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd podkreśla, że możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wyrazem kompromisu pomiędzy wymogami płynącymi z jednej strony, z zasady dwuinstancyjności, z drugiej zaś z zasady szybkości i prostoty postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, Casus 2007, Nr 4, s 16). Niewątpliwie granice przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego wyznacza przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu sytuacja powyższa nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wojewoda oceniając zgromadzony przez Starostę materiał dowodowy, nie stwierdził, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Dokonana ocena prawna wskazał jedynie na konieczność wyjaśnienia powstałych wątpliwość dotyczących zabudowy istniejącej na nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, a w konsekwencji rozliczeń pomiędzy Miastem a spadkobiercami dotychczasowych właścicieli. Przeprowadzony zakres postępowania dowodowego mieści się w użytym przez ustawodawcę terminie "uzupełniający" i znajduje swoje uzasadnienie z płynącej z art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania. Analiza decyzji Starosty oraz Wojewody wskazuje przy tym, że przedmiotowa sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Nie znajduje tym samym uzasadnienia zarzut Miasta, jakoby dokonanie odmiennej oceny prawnej sprawy, a w konsekwencji wydanie orzeczenia o innej treść niż decyzja organu I instancji, przesądzała o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Wojewoda nie tylko wydał decyzję rozstrzygającą sprawę, co do istoty, ale również umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do części osób, które wniosły odwołanie. W ocenie organu odwoławczego, po zaskarżeniu decyzji Starosty, doszło do istotnych zmian podmiotowych, gdyż przymiot strony stracili dawni dzierżawcy działki nr (...) – A. W., I. N., J. C.-R., M. K., T. L., M. B., J. R., E. K., A. B., E. G., W. M., P. B., T. R., E. A., M. K., T. P., J. Z.. Zdaniem Wojewody, dopóki pozostawali oni dzierżawcami działki nr (...), na której pobudowali garaże, posiadali oni interes prawny do występowania w niniejszej sprawie, natomiast orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spowodowało wygaśnięcie wiążących ich z Miastem P. umów dzierżawy (art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z uwagi na fakt, że wymienione powyżej osoby nie mają aktualnie interesu prawnego do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu, konieczne było umorzenie w stosunku do nich postępowania odwoławczego. Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne. Sąd podkreśla, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda nie wyjaśnił, czy osoby, co których umorzono postępowanie odwoławcze rzeczywiście utraciły przymiot strony. Zwrócić należy uwagę, że w piśmie Miasta P. z dnia (...) października 2007 r. (k. 165 I Tomu akt I instancji), na nieruchomościach nr (...) oraz (...) zawartych zostało 20 umów dzierżawy. W piśmie z dnia (...) marca 2012 r. (akta II instancji) wskazano natomiast, że powyższe nieruchomości objęte są 4 umowami dzierżawy. Podczas dokonanych w dniu (...) czerwca 2010 r. oględzin przedmiotowych nieruchomości stwierdzono, że działka nr (...) zajęta jest pod dwa szeregi parterowych garaży. Od strony północnej znajduje się 11 garaży blaszanych, natomiast od strony południowej budynku murowanego znajduje się 11 murowanych boksów garażowych, wraz z ogrodzoną płotem z siatki dobudówką murowaną w południowo – zachodniej części działki, których otoczenie jest utwardzone wzdłuż wjazdów do nich płytami betonowymi. Okoliczność powyższą potwierdza również sporządzony w sierpniu 2010 r. operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy J. W. wskazał, że na działce nr (...) znajduje się 11 garaży blaszanych posadowionych na wylewkach betonowych, z czego ostatni garaż nr 11 zlokalizowany został tylko w części na działce nr (...), a pozostała jego część jest położona na działce nr (...) oraz 11 garaży murowanych z murowaną przybudówką do garażu nr 11. Sąd wskazuje, że pomimo powstałych rozbieżności dotyczących ilości umów dzierżawy pomiędzy rokiem 2007 a 2012, organ odwoławczy nie wyjaśnił, jaki jest obecny stan garaży. Nie podjęto tym samym działań zmierzających do ustalenie, czy garaże powyższe są obecnie puste, czy też są dalej wynajmowane. Zaniechano również ustalenia, co stało się z umowami dzierżaw, który zostały opisane w piśmie z dnia (...) października 2007 r., a w szczególności, czy zostały one wypowiedziane, czy też wygasły, a jeżeli tak, to kiedy miało to miejsce – czy na etapie postępowania międzyinstancyjnego, czy też wcześniej. Konieczność wyjaśnienia powyższej okoliczności jest o tyle istotna, że podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu (...) maja 2013 r. skarżący T. R. oświadczył w imieniu własnym oraz swoich mandatów – E. A., M. K., H. G., K. K., J. C. – R., M. K., E. G., K. M., M. M. – R. oraz G. A., że garaże są w dalszej części użytkowane, a Miasto uzyskuje z tego tytułu czynsz. W powyższym świetle obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy zgodnie z treścią art. 674 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego w istocie nie doszło do przedłożenia dzierżawy. Należy bowiem zważyć, ze w sytuacji, gdy po upływie terminu oznaczonego w umowie albo w wypowiedzeniu najemca (dzierżawca) używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego, poczytuje się w razie wątpliwości, że najem (dzierżawa) został przedłużony na czas nie oznaczony. Niewątpliwie w takiej sytuacji dzierżawcy, których umowa została przedłużona na zasadzie art. 674 Kodeksu cywilnego, dalej posiadają przymiot strony. Okoliczność powyższa nie została jednak wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego. Treść uzasadnienia organu II instancji jest tego rodzaju, że pozwala na przyjęcie, iż Wojewoda umorzył postępowanie uznając, że wobec wydania przez Starostę decyzji o zwrocie nieruchomości oznaczonej nr (...), dzierżawcy stracili przymiot strony z uwagi na treść art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. W świetle przytoczonego przypisu byłyby to pogląd błędny bowiem decyzja Starosty nie stała się ostateczna wobec wniesienia odwołania. Jednakże nawet gdyby przyjąć, co wcale nie jest oczywiste w świetle uzasadnienia organu II instancji, że Wojewoda uznał, że dzierżawcy wskazani w pkt. 3 zaskarżonej decyzji utracili przymiot strony już wcześniej, a nie na podstawie decyzji Starosty, bo umowy wygasły (zostały rozwiązane), to jest to stwierdzenie przedwczesne, gdyż jak powyżej wskazano, organ odwoławczy nie podjął żadnych samodzielnych ustaleń dotyczących dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, opierając się jedynie na oświadczeniu Miasta, że obecnie jedynie 4 osoby posiadają umowę dzierżawy dotyczącą spornej nieruchomości. W ocenie Sądu wskazane powyżej uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, określonym w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem, czy rzeczywiście dotychczasowi dzierżawcy utracili przymiot strony, opierając się w tym względzie jedynie na niezweryfikowowanych oświadczeniach Miasta – strony postępowania. Uchybienie powyższe spowodowało, w dalszej kolejności, że organ odwoławczy nie rozpoznał wszystkich wniesionych odwołań, względnie nie wykazał, aby były podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż Wojewoda prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działki nr (...) oraz (...). Za prawidłowe uznać należało również rozstrzygnięcie dotyczące wzajemnych rozliczeń pomiędzy spadkobiercami dotychczasowych właścicieli, a Miastem P. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organ odwoławczy zaniechał jednak wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, kto jest stroną postępowania administracyjnego, umarzając część wniesionych odwołań w stosunku do osób będących dotychczas dzierżawcami garaży pobudowanych na działce nr (...). Naruszenie powyższe, stanowiące naruszenie art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowanie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda jest zobowiązany do ustalenia, kto jest obecnie dzierżawcą garaży pobudowanych na działce nr (...), przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.