II SA/Po 433/21

Dnia 17 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 roku sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę -UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Starosta W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. dalej pr. bud.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił panu C. C. pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki bytowe o pojemności V=5,4m , na działce nr ewid. [...], obręb ewid. R. , gmina W. . Od ww. decyzji odwołała się Gmina W. , która została uznana przez Starostę [...] za stronę postępowania. Gmina w odwołaniu wskazała, że przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny z wymaganiami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie tj. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (dalej w skrócie m.p.z.p. lub Plan miejscowy). Rada Gminy W. podkreśliła, że cel przyjęcia wyżej wymienionego planu miejscowego został określony w uzasadnieniu uchwały intencyjnej Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W uzasadnieniu tym wskazano, że głównym celem sporządzenia planu miejscowego dla wyznaczonego w uchwale obszaru jest umożliwienie inwestorowi realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków związanych z obsługą sportów wodnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. kąpielisko z molo, przystań dla pojazdów wodnych, ogólnodostępna plaża." Plan miejscowy został opracowany na wniosek właścicieli gruntu, którzy przedłożyli organom gminy koncepcję budowy ośrodka sportów wodnych i rekreacji na działkach o numerach ewidencyjnych: 58, 62 i 61, obręb geodezyjny R. . Koncepcja zakładała, że na terenie objętym planem powstanie budynek hotelowo - gastronomiczny razem z parkingiem na działce nr [...] do 1000 m , zaplecze gospodarcze do 300 m2. plaża do 3000 m2, boisko sportowe do 400 m2, pomost, plaża i strefa parkingowa obsługująca turystów przyjezdnych pow. 8000 m2, plaża piaszczysta o pow. ok. 1,7 ha oraz plaża trawiasta o pow. ok. 1,27 ha - na działkach nr [...]. Przedłożony wniosek inwestorów był szeroko konsultowany jeszcze przed przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego. Rada Gminy W. uczestniczyła w spotkaniach na terenie, dla którego miał być opracowany plan. Zamysł ten był konsultowany z właścicielami działek sąsiednich, w tym z ówczesną Agencją Nieruchomości Rolnych jako właścicielem działki jeziornej. Po dokonanych konsultacjach i analizach zagospodarowania terenu Rada Gminy W. wyraziła zgodę na realizację przedłożonej koncepcji, czego wyrazem była uchwala intencyjna z [...] czerwca 2015r. W uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie m.p.z.p. "[...]" nie powtarzano w uzasadnieniu celu podjęcia tegoż planu, jednakże wyraźnie i jednoznacznie do tego nawiązano poprzez wskazanie nazwy planu: "[...]". Tak więc należy uznać, iż celem podjęcia przedmiotowego planu była realizacja koncepcji budowy ośrodka sportów wodnych i rekreacji. Dowód na to stanowi prognoza oddziaływania na środowisko, która została sporządzona w ramach procedury opracowywania planu miejscowego i zawierała opis wszystkich w/w elementów planowanej zabudowy. Dla umożliwienia realizacji tego celu na terenie objętym miejscowym planem określono przeznaczenie: teren usług turystyki i rekreacji oznaczony symbolem UT. W ramach tego przeznaczenia ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w taki sposób, aby nie ograniczały one możliwości realizacji inwestycji, w tym umożliwiono wydzielenie działki budowlanej o minimalnej powierzchni 3000 m2, jeśli miałby to służyć realizacji celu jakim jest budowa mariny. Gmina stwierdziła, że wstępny projekt podziału działki nr [...] nie jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. Skarżąca wskazała, że droga gminna położona na działkach nr [...] ma zostać poszerzona do szerokości 10 m z terenów działki m.in. nr: [...], której Gmina W. nie jest właścicielem. Gmina nie może rozpocząć procedury przejęcia części działki nr [...] przeznaczonej na teren komunikacji wewnętrznej dopóki nie zostanie ona wyodrębniona z działki nr [...] przez właściciela. W § 13 pkt 2 m.p.z.p. w zakresie zaopatrzenia w wodę plan nakazuje zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej. Inwestor nie przełożył warunków przyłączenia do sieci wodociągowej. W § 9 pkt 4 m.p.z.p. ustalono, że minimalna powierzchnia projektowanej działki budowlanej wynosi 3000 m2. W niniejszym przypadku działka na której planowana jest inwestycja ma powierzchnię 1499 m2, a więc jest mniejsza od ustalonej w planie minimalnej powierzchni działki budowlanej. Gmina zwróciła uwagę na nieprecyzyjne określenie kategorii budynku, z którego nie wynika, że jest to budynek usługowy. W decyzji jest podane, że projekt obejmuje budowę budynku rekreacyjnego. Wskazano, że w par. 9 § 1 m.p.z.p., że na terenie oznaczonym jako UT dopuszcza się lokalizację budynków usługowych związanych z funkcją turystyki i rekreacji. Inwestor wskazał, że budynek został zaliczony do III kat. obiektów budowlanych jako niewielki budynek letniskowy z przeznaczeniem na wynajem krótkoterminowy w ramach działalności usługowej, gdzie jego powierzchnia wynosi 150 m2. Opis planowanej inwestycji, cechy obiektu jako "niewielkiego" i "rekreacyjnego" budynku wskazuje jednak na to, że Inwestor zamierza posadowić budynek mieszkalny jednorodzinny, który zgodnie z wyżej powołanymi przepisami nie jest dopuszczony na terenie objętym planem miejscowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn.zm dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego kluczową kwestią, która powinna zostać zbadana w przedmiotowej sprawie, jest posiadanie przez Gminę W. przymiotu strony i w konsekwencji uprawnienia do wniesienia odwołania od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wskazał, iż podstawę materialno-prawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 pr. bud. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] września 2020 r.) przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Podstawę do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa - tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 pr. bud. Ograniczenia, które nie są wynikiem obowiązywania przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny. Wojewoda zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] organ I instancji nie wypowiedział się wprost o sposobie ustalenia kręgu stron postępowania. Z rozdzielnika do ww. decyzji wynika, iż otrzymali ją - jako strony postępowania - pan C. C., pani A. C. oraz Gmina W. . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż działka inwestora nr [...] w miejscowości R., objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, przylega bezpośrednio do działki nr [...], przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na teren 1KDW - teren dróg wewnętrznych oraz do działki nr [...], przewidzianej w tym planie jako teren 2 KDW - teren dróg wewnętrznych. Z informacji z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w W. wynika, iż działki nr [...], obręb ewid. R. , oznaczone są symbolem "dr" i stanowią własność Gminy W. . Na podstawie powyższego zapisu można domniemywać, iż Starota W. uznał G. W. za stronę postępowania z uwagi na posiadanie przez nią tytułu prawnego do działek znajdujących się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Ponadto ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż pani A. C. jest współwłaścicielem działki nr [...]. W projekcie budowlanym (str. 5, pkt 11) zaznaczono, że obszar oddziaływana obiektu mieści się w całości na działce nr [...], na której został zaprojektowany. Określenia obszaru oddziaływania dokonano na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn.zm.). Wojewoda wskazał, że zawarte w treści odwołania zarzuty Gminy W. wobec inwestycji dotyczą przede wszystkim kwestii jej zgodności z m.p.z.p. Z treści odwołania wynika, iż kwestionowane jest zorganizowanie dojazdu z działki inwestora do drogi publicznej poprzez istniejące drogi wewnętrzne, których szerokość wyznaczona jest poprzez linie rozgraniczające tj. musi wynosić 10 m. Wyjaśniono, iż drogi, będące wewnętrznymi drogami gminnymi, posiadają szerokość mniejszą niż wyznaczone w planie, w związku z powyższym nie mogą one stanowić obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego powyższa kwestia nie przesądza o posiadaniu przez Gminę W. interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Skoro w miejscowym planie wskazany teren został przeznaczony pod drogi wewnętrzne, to planowana inwestycja, w całości przewidziana do realizacji na działce nr [...], w żaden sposób nie ogranicza zabudowy tych działek. W § 13 pkt 1 lit. a m.p.z.p. ustalono w zakresie komunikacji obsługę komunikacyjną terenów objętych planem (czyli także działki inwestora) poprzez istniejące drogi wewnętrzne połączone z zewnętrznym układem komunikacyjnym poza granicami obszaru objętego planem. Wskazany przez Gminę teren przeznaczony jest pod komunikację i tylko temu celowi ma służyć. Planowana zabudowa nie ingeruje w jego przeznaczenie. W dokumentacji projektowej (str. 4) zaznaczono, iż dojazd do drogi publicznej (ul. [...]) będzie odbywać się poprzez drogi wewnętrzne (działki nr [...]). Z treści pisma [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] (znajdującego się w aktach sprawy organu I instancji) wynika, iż zgodnie z miejscowym planem dostępność komunikacyjna dla działki nr [...] zapewniona jest przez teren oznaczony jako 1KDW i 2KDW tj. teren dróg wewnętrznych. Wymienione drogi nie mają obecnie połączenia z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...] działka nr [...]), gdyż obszar przywołanego planu nie obejmuje swym zasięgiem pasa drogowego ww. drogi wojewódzkiej. Niemniej przedłużenie drogi 1KDW stanowi inna droga wewnętrzna tj. [...] która zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kaliska i Tarnowo Pałuckie w rejonie Jeziora Rygielskiego'" (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 29 kwietnia 2015 r., poz. 2891) włącza się do drogi wojewódzkiej nr [...]. We wskazanym piśmie zaznaczono, iż dostępność komunikacyjna działki nr [...] do drogi wojewódzkiej nr [...] zapewniona jest poprzez drogę wewnętrzną KDW4, a następnie poprzez drogę wewnętrzną [...] Podkreślono, iż na zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie zagospodarowania działki nr [...] zaznaczono powierzchnię (w formie pasa przy granicy działki o szerokości 4 m), która zostanie przeznaczona w przyszłości na poszerzenie drogi wewnętrznej. Zdaniem Wojewody podnoszona przez Gminę W. kwestia braku przedłożenia przez inwestora warunków przyłączenia do sieci wodociągowej również nie dowodzi, że Gmina posiada w tej sprawie interes prawny. Obecnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują obowiązku złożenia przez inwestora na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej. Wymagania dotyczące podłączenia działki budowlanej do sieci wodociągowej zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena, czy zrealizowany budynek spełnia w tym zakresie wymagania określone w ww. rozporządzeniu oraz miejscowym planie (nakaz zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej - § 13 pkt 2 lit. a) następuje na etapie oddawania obiektu budowlanego do użytkowania. Zatem w interesie inwestora leży, aby możliwość podłączenia do sieci była zagwarantowana. Następnie Wojewoda odniósł się do zarzutu że minimalna powierzchnia projektowanej działki budowlanej zgodnie § 9 pkt 4 m.p.z.p. powinna wynosić 3 000 m2.,a w rozpatrywanym przypadku działka inwestycyjna ma powierzchnię 1 499 m2, a więc jest mniejsza od ustalonej w planie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt I NS [...], Sąd Rejonowy w W. , Wydział [...] Cywilny, w sprawie z wniosku pana C. C. i pani A. C. dokonał podziału między innymi działki nr [...] na dwanaście działek, w tym na działkę nr [...] o powierzchni 0,1499 ha i zniósł współwłasność nieruchomości. Kwestia prawidłowości dokonanego podziału większej działki na mniejsze, w tym na działkę inwestycyjną, również nie przesądza o posiadaniu przez Gminę W. interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Podział nie dotyczył nieruchomości należącej do Gminy, a wszelkie kwestie sporne w tej sprawie winny być rozstrzygane w ramach postępowania przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy dalej wskazał, że Gmina W. zwróciła uwagę na nieprecyzyjne określenie kategorii budynku, z którego nie wynika, że jest to budynek usługowy. W decyzji wskazano na budowę budynku rekreacyjnego. W odwołaniu podniesiono, że w § 9 pkt 1 m.p.z.p. określono, że na terenie oznaczonym symbolem UT dopuszcza się lokalizację budynków usługowych związanych z funkcją turystyki i rekreacji. Inwestor wskazał, iż budynek został zaliczony do kategorii III obiektów budowlanych jako niewielki budynek letniskowy z przeznaczeniem na wynajem krótkoterminowy w ramach działalności usługowej, a jego powierzchnia wynosi 150 m2. Gmina W. sugeruje, że inwestor zamierza posadowić budynek mieszkalny jednorodzinny, który nie jest dopuszczony do realizacji na terenie objętym miejscowym planem. W projekcie budowlanym (str. 4 pkt 3 oraz str. 8b, pkt 4) wskazano, iż budynek rekreacyjny projektuje się w odległości 50 m od linii brzegowej Jeziora [...] i zaplanowano w nim wykonanie 4 miejsc noclegowych - jedno miejsce w każdym z 4 pokoi. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do kwestionowania zakładanej funkcji obiektu, skoro miejscowy plan nie zawiera szczegółowej definicji "budynków usługowych związanych z funkcją turystyki i rekreacji" dopuszczonych do lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem UT (teren usług turystyki i rekreacji - § 4 pkt 1, § 9 pkt 1 lit. a miejscowego planu). Wojewoda zwrócił uwagę, iż w § 13 pkt 1 lit. d miejscowego planu ustalono minimalną liczbę stanowisk postojowych dla samochodów osobowych zlokalizowanych w obrębie działki także w zakresie miejsc noclegowych (1 stanowisko postojowe na każde 2 miejsca noclegowe). We wskazanym § 13 mowa jest także o miejscach postojowych dotyczących obiektów gastronomicznych i obiektów usługowych innych niż wyżej wymienione. W ocenie organu odwoławczego, zapewnienie miejsc noclegowych dla turystów w budynku rekreacyjnym (letniskowym) mieści w definicji usługi realizowanej w ramach funkcji turystyki i rekreacji. W tej sytuacji kwestionowane kategorii obiektu w kontekście naruszenia interesu prawnego Gminy W. należy uznać za chybione. Wydaje się, iż tylko zmiana miejscowego planu może doprowadzić do ujęcia w nim ustaleń, które skonkretyzują warunki realizacji inwestycji na rozpatrywanym terenie zgodnie ze zgłaszanymi obecnie uwagami Gminy W. . Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że Gmina W. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chociaż doręczono jej zaskarżoną decyzję, błędnie uznając, iż posiada w tej sprawie interes prawny. Przesłanie przez organ architektoniczno- budowlany egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta następuje na podstawie art. 38 Prawa budowlanego i art. 66 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn.zm.) i nie daje uprawnień strony postępowania. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji służy tylko stronie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: a) nieprawidłowego zastosowania art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr. bud. w sytuacji gdy w niniejszej sprawie przepisy te dają podstawę do uznania Gminy W. za stronę postępowania, za jaką prawidłowo Gmina W. została uznana przez organ I instancji, bowiem Gmina W. wskazała, że poprzez wydanie zaskarżonej decyzji będzie zachodziło negatywne oddziaływanie nieruchomości będącej własnością Inwestora na nieruchomości Skarżącej, gdyż Inwestor nie wydzielił ze swojej nieruchomości części jaka zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego winna być oddana na drogę wewnętrzną, przez co Skarżąca nie może wykonać swoich obowiązków wynikających z Prawa Budowlanego, a także z obowiązków związanych z zarządem drogami i ich oznakowaniem, b) niezastosowania § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 5) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie technicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), podczas gdy działki Skarżącej poprzez niezabezpieczenie odpowiedniej szerokości drogi o powierzchni nie mniejszej niż 10 m, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z zaskarżaną decyzją, będą narażone na powodzie i zalewanie wodami opadowymi z działki Inwestora z uwagi na brak odpowiedniej szerokości i odpowiedniej zabudowy drogi, co ogranicza możliwość budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania tych dróg, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia następujących przepisów: a) naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i dowolną ocenę dowodów w sprawie, w szczególności uznanie, że Gmina W. nie jest stroną niniejszego postępowania w oparciu o niewypowiedzenie się przez organ I instancji w treści swojej decyzji o sposobie ustalenia kręgu stron w tym o podstawach uznania Gminy W. za stronę, w sytuacji, gdy organ II instancji nie podjął działań w celu współpracy z organem I instancji i nie zwrócił się do organu I instancji o wyjaśnienia, a także nie zwrócił się do Skarżącej o wyjaśnienia w tym zakresie, b) naruszenia art. 28 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i dowolną ocenę dowodów w sprawie, w tym poprzez uznanie, iż Gmina W. nie ma interesu prawnego w występowaniu w niniejszej sprawie jako strona, w sytuacji gdy Gmina W. wykazała, iż podstawą do uznania jej za stronę jest jej interes prawny polegający m.in. na tym, że wskazanie w pozwoleniu na budowę dojazdu z działki Inwestora do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy W. , których szerokość jest mniejsza niż wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ogranicza możliwość budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania tych dróg, bowiem Gmina W. poprzez ujęcie węższej szerokości na drogę dojazdową nie ma możliwości dokonania w/w budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania tych dróg, c) naruszenia art. 9 k.p.a., 10 k.p.a. w związku z art. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie i uniemożliwienie skarżącej jako stronie postępowania w niniejszej sprawie czynnego udziału w postępowaniu, a także nie przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego interes prawny Skarżącej jako strony w niniejszym postępowaniu w tym m.in. uniemożliwienie Skarżącej odniesienie się do zarzutu braku interesu prawnego, a także uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uniemożliwienie zgłoszenia ewentualnych uwag czy wniosków, w sytuacji gdy organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów merytorycznych odwołania. Uzasadniając skargę Gmina wskazała, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywała do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną umiejscowioną na działkach o numerach, ewidencyjnych 51, 56. Przedmiotowe działki są drogami gminnymi, ale posiadają szerokość mniejszą niż wyznaczona w planie, w związku z powyższym nie mogą one stanowić obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji. Dodatkowo mniejsza powierzchnia dróg wewnętrznych niż określona w planie zagospodarowania przestrzennego powoduje niemożność dostosowania dróg gminnych do ich przeznaczenia - komunikowania działek sąsiednich, a także uniemożliwia dokonanie remontów dróg, ich budowy, przebudowy oraz uniemożliwia należyte oznakowanie tychże dróg. Mimo że Inwestor twierdzi, że Gmina W. nie rozpoczęła procedury związanej z przejęciem terenów przeznaczonych na poszerzenie drogi gminnej to powyższe stwierdzenie Inwestora nie ma pokrycia w obecnym stanie faktycznym oraz przepisach prawa. Bowiem droga gminna położona na działkach nr [...] ma zostać poszerzona do szerokości 10 m z terenów działki m.in. nr: [...], której Gmina W. nie jest właścicielem. Gmina nie może rozpocząć procedury przejęcia części działki nr [...] przeznaczonej na teren komunikacji wewnętrznej dopóki nie zostanie ona wyodrębniona z działki nr [...] przez właściciela. Natomiast właściciel działki [...] - Inwestor takiego procesu nie dokonał przez co wydane pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany bezpośrednio oddziałuje na działki Gminy W. Skarżąca podała, że inwestor nie podejmując czynności w celu wydzielenia z dz. nr [...] części nieruchomości na drogę gminną, która zgodnie z m.p.z.p. powinna wynosić nie mniej niż 10m naruszył społeczno- gospodarcze przeznaczenie nieruchomości należących do skarżącej. Gmina nie może przez to zrealizować swoich uprawnień wynikających z prawa budowlanego, w tym polegających na budowie drogi, a także wynikających z innych ustaw np. dotyczących dróg i ich oznakowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Dz. U. 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022, poz. 329 dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącą Gminą W. a Wojewodą w istocie rzeczy sprowadza się do kwestii, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia C. C. pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki bytowe o pojemności V=5,4m, na działce nr ewid. [...] obr. R. , gmina W. . Zdaniem organu II instancji skarżącej Gminie przymiot strony nie przysługiwał, wobec czego umorzył postępowanie zainicjowane jej odwołaniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżąca w wywiedzionej skardze stwierdziła, że prawidłowo Starosta W. uznał ją za stronę postępowania, przytaczając argumenty na poparcie swojego stanowiska. Przy czym przedmiotem oceny Sądu mogła być jedynie zasadność umorzenia postępowania przez Wojewodę, nie zaś merytoryczne aspekty decyzji z dnia [...] marca 2021 r. czy ocena zgodności z planem miejscowym inwestycji C. C.. Rozpoczynając rozważania w niniejszej sprawie wskazać trzeba, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 pr.bud. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 pr.bud. Treść terminu "strona" użytego w art. 28 ust. 2 pr.bud. wypełnia bowiem przepis art. 28 k.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 pr.bud. zawęża ją do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. (por. wyrok NSA z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1, poz. 12). Ustawodawca wprowadzając do treści art. 28 ust. 2 pr. bud. zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Prawo więc do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24.06.2016 r.; sygn. akt II OSK 2620/14). W kontekście powyższego należy podkreślić, że sam fakt, iż określony podmiot jest właścicielem (zarządcą lub użytkownikiem wieczystym) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do uznania, iż przysługiwać mu będzie status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Nośnikiem bowiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję są "przepisy szczególne", a ograniczenia takie winny być wykazane w postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zasadnie Wojewoda uznał, iż inwestycja na działce [...] nie będzie powodować ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej- drogi wewnętrznej, której właścicielem jest Gmina. Zdaniem Sądu z samego prawa własności przysługującego Gminie do działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji, nie można w niniejszej sprawie wyprowadzić wniosku o przysługiwaniu jej przymiotu strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Jak wynika z ustaleń organów działka inwestora nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...], przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na teren 1KDW - teren dróg wewnętrznych oraz do działki nr [...], przewidzianej w tym planie jako teren 2 KDW - teren dróg wewnętrznych (§ 4 pkt 2 m.p.z.p.) W rejestrze gruntów działka nr [...] również oznaczona jest symbolem "dr"- droga, ze wskazaniem prawa własności po stronie Gminy W. . Zgodnie z § 13 pkt 1 i 2 m.p.z.p. obsługę komunikacyjną terenów objętych planem ustalono poprzez istniejące drogi wewnętrzne połączone z zewnętrznym układem komunikacyjnym poza granicami obszaru objętego planem. Dla terenów dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolami 1KDW, 2KDW ustalono szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu oraz zakaz lokalizacji miejsc postojowych. Teren inwestycji zaś w planie został przeznaczony pod teren usług turystyki i rekreacji oznaczony symbolem UT. Kierując się przepisami zawartymi w planie miejscowym skarżąca teren swojej działki nr [...] może wykorzystać jako drogę wewnętrzną. Realizacja przez inwestora budowy budynku rekreacyjnego nie zmienia sposobu zagospodarowania działki skarżącej, nie powoduje ograniczeń w tym zakresie. Działka skarżącej przeznaczona jest pod komunikację, takiemu celowi ma służyć- umożliwić dojazd z działki inwestora do drogi publicznej. Jeśli więc skarżąca nie zgadzała się na takie przeznaczenie terenu powinna zakwestionować postanowienia Planu miejscowego w odpowiednim do tego trybie. Tymczasem trudno w okolicznościach sprawy uznać, aby planowana inwestycja, w całości przewidziana do realizacji na dz. nr [...], miała wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu działki gminnej nr [...] jako drogi wewnętrznej. Dodać trzeba, że decyzja była przedmiotem uzgodnień z W. Zarządem Dróg Wojewódzkich w P., który również odniósł się do tego, iż obsługa komunikacyjna odbywać się będzie przez tereny dróg wewnętrznych, czyli ich przeznaczenie w planie, oznaczenie w rejestrze gruntów, funkcja i sposób wykorzystania nie ulegną zmianie w przypadku realizacji inwestycji. Odnosząc się do kwestii szerokości działki drogowej skarżąca pomija, że w projekcie zagospodarowania działki inwestora zaznaczony został pas 4m, który w przyszłości ma służyć poszerzeniu drogi wewnętrznej (zob. str 4 i 6 projektu budowlanego). Argument skarżącej wskazującej na istnienie jej interesu prawnego wynikającego z niepozostawienia jej odpowiedniej części pod drogę wewnętrzną i związanych z tym uciążliwości w wykonywaniu obowiązków zarządcy drogi, uznać należy za całkowicie niezasadny. Przede wszystkim jednak ustalenia pomiędzy Gminą a inwestorem i kwestia wyegzekwowania przejęcia działek pod drogę, o której wspomniano w odwołaniu i skardze, pozostają poza zakresem niniejszego postępowania. W skardze podniesiono również zarzut niezastosowania § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 r.w.t ze wskazaniem, iż niezabezpieczenie odpowiedniej szerokości drogi narazi działkę skarżącej na powodzie i zalewanie wodami opadowymi inwestora. Zarzut ten Sąd uznał za zupełnie gołosłowny. Skarżąca w treści skargi tego zarzutu nie rozwinęła. Z projektu budowlanego wynika, że wody deszczowe odprowadzane będą na terenie inwestycji. Brak jest podstaw do twierdzenia, aby w wyniku realizacji inwestycji miało dojść do zmiany stosunków wodnych i naruszenia naturalnego spływu wód prowadzącego do zalewania działki inwestora. Trzeba również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e pr. bud. projektant jest zobowiązany do określenia obszaru oddziaływania obiektu i zawarcia tej informacji w projekcie zagospodarowania działki lub terenu. Potwierdza to także § 18 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 poz. 1609). Stosownie do § 18 ww. rozporządzenia informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawiera: wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu; zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Słusznie Wojewoda zwrócił uwagę na pkt 11 na str. 5 projektu budowlanego, który wskazuje, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce nr [...], na której został zaprojektowany. Wskazano, że określenie obszaru oddziaływania zostało dokonane na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn.zm.). Oznacza to, że projekt budowlany spełnia wymogi w tym zakresie. Reasumując, zdaniem Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniały jakiekolwiek podstawy do przyjęcia, że planowana inwestycja spowodować może ograniczenia w zagospodarowaniu działki drogowej nr ewid.[...] Charakter tej nieruchomości, jak też jej przeznaczenie i faktyczne wykorzystywanie (skomunikowanie działki inwestora z drogą wojewódzką nr [...]) przesądzają o tym, że zamierzona inwestycja nie zmieni, ani też nie ograniczy drogowego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Brak jest bowiem przepisów, które określałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki o wskazanym przeznaczeniu i wykorzystywaniu. Skarżąca zaś skutecznie takich przepisów nie wskazała. Powoływała się na szereg okoliczności faktycznych, lecz jak wyżej wskazano, one nie mogły stanowić o uznaniu jej za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania, uznając że prawidłowo Wojewoda ocenił, iż Gmina W. nie jest stroną postępowania i umorzył postępowanie. W związku z tym nie zasługiwały też na uwzględnienie zarzuty skarżącej o uniemożliwieniu jej jako stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, bowiem zasadna była konstatacja Wojewody o braku takiego przymiotu. Brak też było podstaw do zwracania się przez Wojewodę o wyjaśnienia w tym zakresie do organu I instancji, skoro był władny sam ocenić tę kwestię. Co się tyczy odniesienia się przez organ do zarzutów merytorycznych odwołania, to Sąd stwierdza, że faktycznie Wojewoda tylko w części odniósł się do argumentów skarżącej zaprezentowanych w odwołaniu, jednak uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, którego zasadnicza część skupiła się na ocenie uznania skarżącej za stronę postępowania. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 p.p.s.a.