II SA/Po 434/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę, II. przyznaje adwokat J. S. – B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę (...) zł (...) w tym (...) zł (...) tytułem podatku od towarów i usług oraz kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Wnioskiem z dnia (...) października 2005 r. B. i F. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o przeprowadzenie kontroli legalności budynków wybudowanych przez J. i J. H. na działce nr (...) położonej w P. gmina P. Podczas przeprowadzonej w dniu (...) listopada 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. kontroli przedmiotowej nieruchomości ustalono, że działka nr (...) stanowi współwłasność A. P., J. i J. H. oraz B. i F. K. Stwierdzono, że J. i J. H. w 1978 r. wybudowali na przedmiotowej nieruchomości pierwszy segment garażu dwustanowiskowego murowanego bez uprzedniego dopełnienia koniecznych formalności administracyjnych z tym związanych. Do wybudowanego murowanego garażu dobudowano w 1997 r. drugi segment, natomiast w szczycie budynku gospodarczo – garażowego dobudowano wiatę na opał, a na tyłach murowaną szopę. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2006 r. (znak [...]) Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zobowiązał inwestora do przedstawienia oceny technicznej segmentu murowanego garażu dwustanowiskowego, wybudowanego w 1978 r. na nieruchomości położonej w P., gmina P. Następnie decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. (znak [...]) zobowiązano inwestorów – J. i J. H. do przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych w celu naprawy i wzmocnienia konstrukcji garażu wybudowanego w 1978 r. Decyzja powyższa została następnie decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2006 r. (znak [...]) uchylona. Tymczasem w postępowaniu dotyczącym drugiego segmentu garażu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia (...) stycznia 2006 r. (znak [...]) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy dobudowie drugiego segmentu murowanego garażu dwustanowiskowego, murowanej szopy i wiaty na opał na nieruchomości położonej w i nałożył na inwestorów – J. i J. H. obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec nie złożenia przez inwestorów w wymaganym terminie wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia (...) maja 2006 r. (znak [...]) nakazał dokonanie rozbiórki dobudowanego drugiego segmentu murowanego garażu dwustanowiskowego, murowanej szopy oraz wiaty na opał samowolnie wzniesionych na działce nr (...). Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2006 r., znak (...). Następnie decyzją z dnia (...) marca 2009 r. (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz. nakazał inwestorom – J. i J. H. rozbiórkę pierwszego segmentu murowanego garażu dwustanowiskowego, samowolnie wniesionego na działce nr ewidencyjny (...) położonej w (...) gmina P. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji odwołał się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/2006, stwierdzającego, że nie ma możliwości legalizacji różnych części obiektu na podstawie różnych ustaw: Prawa budowlanego z 1974 r. oraz Prawa budowlanego z 1994 r. Tym samym zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach z uwagi na fakt iż w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja o nakazie rozbiórki drugiego segmentu garażu (wraz z murowaną szopą oraz wiatą na opał), wobec braku możliwości nadzwyczajnego jej wzruszenia, za najbardziej zasadne uznać należało wydanie nakazu rozbiórki pierwszego segmentu. Równocześnie za bezcelowe uznano wydanie decyzji w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156. poz. 1118 ze zm.) z uwagi na brak możliwości przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i J. H. oświadczając, że wybudowanie pierwszego segmentu murowanego garaży dwustanowiskowego w roku 1978 i dobudowanie drugiego segmentu w roku 1997 nastąpiło za wiedzą i ustaną zgodą skarżącego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2009 r. (znak [...]) na podstawie art. 138 §2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) marca 2009 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu II instancji za bezsprzeczne uznać należało, że segment pierwszy garażu dwustanowiskowego został wykonany samowolnie i z tej przyczyny musi stanowić przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Jednakże zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego konieczne było ustalenie kiedy segment garażu, którego dotyczy postępowanie, został wybudowany, bowiem nie można w przedmiotowej sprawie pominąć podnoszonego, w trakcie toczącego się postępowania, przez Państwa K. faktu, iż segment pierwszy garażu dwustanowiskowego pobudowano już za rządów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji nie wynika bowiem w żaden sposób na jakich dowodach oparł się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. określając datę wykonania segmentu pierwszego przedmiotowego garażu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. K. kwestionując poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia stanu faktycznego co do charakterystyki spornego obiektu budowlanego oraz co do roku budowy pierwszego segmentu garażu dwustanowiskowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 27 stycznia 2010 r. obecny na rozprawie uczestnik postępowania J. H. oświadczył, że część zewnętrzna garażu została już rozebrana. Pełnomocnik skarżącego działający w ramach przyznanego mu prawa pomocy podtrzymał skargę oraz wniósł o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił decyzję PINB w S. z dnia (...) marca 2009 r., przekazując jednoczenie sprawę samowoli budowlanej temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca kwestionując powyższe rozstrzygnięcie podnosi, iż kwestia daty powstania spornego obiektu w świetle jej twierdzeń, podpartych materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, jest oczywista. W tych okolicznościach w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy działał z poszanowaniem przepisie art. 138 §2 k.p.a. Zważyć należy, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być szanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z poszanowaniem art. 138 § 2 k.p.a. bowiem zarówno materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, jak i argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie pozwalają ustalić daty powstania spornego obiektu. Wskazać należy, iż decyzja z dnia (...) marca 2009 r. wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a restrykcyjny charakter tego przepisu nakazuje uznać, iż możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zachodzi wyłącznie w sytuacji, gdy prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego ustali niewątpliwy stan faktyczny i da temu wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji o nakazie rozbiórki. W świetle materiału zgromadzonego przez organ I instancji oraz uzasadnienia jego decyzji nie można ustalić w jakiej dacie sporny obiekt powstał oraz na jakiej podstawie organ I instancji uznał, iż obiekt powstał w latach 70-tych ubiegłego wieku skoro w załączniku nr 1a do Protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu (...) stycznia 2008 r. odnotowano, że w 1997 r. rozebrano istniejący garaż drewniany i w to miejsce pobudowano garaż z siporeksu na dwa stanowiska samochodowe (karta nr 9 akt II instancji). Jednocześnie zdjęcia załączone do skargi potwierdzają, że poszczególne dwa segmenty garażu w swoim wyglądzie nie różnią się od siebie (k. nr 26 akt sądowych), co wskazywałoby, iż powstały w tym samym czasie. W tych okolicznościach za trafny uznać stwierdzenie organ odwoławczego, iż w toku całego postępowania wszczętego w związku z wnioskiem Państwa K. organ I instancji nie ustalił daty powstania przedmiotowego segmentu spornego garażu. Wobec braku uzasadnienia co do przyjętej daty powstania obiektu organ II instancji pozbawiony został możliwości skontrolowania tej kwestii. Jednocześnie materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał ustalić daty powstania obiektu, w szczególności materiał ten nie zawiera żadnej dokumentacji zdjęciowej. Podkreślić należy, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, gdy wynik postępowania pozwala na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższy obowiązek dotyczy także sytuacji, gdy wcześniej w trybie art. 81c ust. 2 i 3 wydane zostało niezaskarżone przez inwestora postanowienie o nałożeniu na inwestorów określonych tym przepisem obowiązków. Z materiału dowodowego powinno bowiem wynikać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ upoważniają go do zastosowania subsumpcji odnoszącej się do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę podjęcie decyzji przez organ I instancji bez uprzedniego ustalenia wskazanych przez organ odwoławczy kwestii nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę administracyjności, której istota polega na dokładnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §18 ust. 1 pkt 1c) oraz §19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak