II SA/Po 435/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...]-,zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 38 uchwały Rady Miejskiej Nr XI/136/2003 z dnia 25.09.2003 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ch. część południowa" (Dz.Urz.Woj.Wielkopolskiego z dnia 15.03.2004 r. Nr 30, poz. 806) i art. 104 kpa ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł, do zapłaty przez H. F. zamieszkałą w K. przy ul. S. Jednocześnie stwierdzono, że opłata ta stanowi 20 % wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił na skutek uchwalenia wspomnianego planu miejscowego dla działki nr [...] położonej w K. przy ul. S., w obrębie ewid. [...] C., o pow. 0.2000 ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na skutek podjęcia przez Radę Miejską uchwały z dnia 25.09.2003 r. dokonano ustalenia przeznaczenia gruntów położonych przy ul. S. na tereny zabudowy mieszkaniowej częściowo zainwestowane z możliwością prowadzenia zorganizowanej działalności inwestycyjnej, położone przy drogach lokalnych (jednostka bilansowa: 2M3). Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] zatwierdzony został podział nieruchomości położonej przy ul. S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki nr [...]. Aktem notarialnym Rep. A: [...] z dnia [...] działka nr [...] została zbyta. Sprzedaż nastąpiła więc przed upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym nowy plan stał się obowiązujący, tj. od 30.03.2004 r. Wobec powyższego, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powstał obowiązek wniesienia na rzecz Miasta jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku uchwalenia nowego planu. Przepisem § 38 uchwały z dnia 25.09.2003 r. dla terenów zabudowy mieszkaniowej częściowo zainwestowanych z możliwością prowadzenia zorganizowanej działalności inwestycyjnej, położonych przy drogach lokalnych (jednostka bilansowa: 2M3) ustalono stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na 20 %. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty wobec H. F., o czym zawiadomił stronę pismem z dnia 7.03.2007 r. Następnie pismem z dnia 30.04.2007 r. zawiadomiono H. F. o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, w tym zwłaszcza ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym. Z wykonanego przez rzeczoznawcę operatu jednoznacznie wynika, że wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Jej wartość rynkową przed uchwaleniem planu określono bowiem na kwotę [...] zł, po uchwaleniu planu na kwotę [...] zł. Tym samym wzrost wartości nieruchomości, stanowiący różnicę pomiędzy powyższymi kwotami wyniósł [...] zł. Dlatego przyjmując określoną w planie miejscowym 20-procentową stawkę opłaty, jednorazowa opłata dla H. F. wyniosła [...] zł. Jej wysokość ustalono na dzień sprzedaży nieruchomości zaznaczając, że w okresie pomiędzy uchwaleniem planu, a dniem sprzedaży na nieruchomość nie poczyniono nakładów mających wpływ na wzrost jej wartości. H. F. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zwracając się z prośbą o umorzenie opłaty. W uzasadnieniu podniosła, że jest 78-letnią wdową, która wychowała sześcioro dzieci. Podała też, że do grudnia 2006 r. była właścicielką nieruchomości nr [...] o pow. 4194 m2 położonej przy ul. S. Z uwagi na wiek i stan zdrowia, a także trudną sytuację majątkową swoich dzieci odwołująca zdecydowała się uporządkować sprawy majątkowe i sprzedała połowę działki. Całość uzyskanej ze sprzedaży kwoty [...] zł podzieliła pomiędzy dzieci. Pozostałą część działki H. F. podzieliła na równe części dla syna i córki. W dniu 27.03.2007 r. odwołująca dowiedziała się o konieczności poniesienia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu podziału działki. Jednocześnie podniosła, że z uwagi na uiszczenie opłaty adiacenckiej, opłaty notarialnej, poniesienia kosztów zakupu nagrobka oraz wymiany trzech okien nie posiada już środków na opłacenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ,na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. Nr 79, poz. 856 z 2001 r.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że H. F. nie kwestionuje sposobu wyliczenia opłaty, a jedynie wnosi o umorzenie opłaty z uwagi na swoją sytuację materialną. Kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem I instancji, ponieważ tylko ten organ władny jest umorzyć bądź rozłożyć na raty ustaloną opłatę. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zbywania nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego, prezydent miasta pobiera od właściciela zbywanej nieruchomości jednorazową opłatę ustaloną w planie. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt zabudowany jako teren zabudowy mieszkaniowej oraz rola klasy IIIa, IIIb i rów, zaś w aktualnym planie jest to jednostka bilansowa 2M3, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej częściowo zainwestowane z możliwością prowadzenia zorganizowanej działalności inwestycyjnej, położone przy drogach lokalnych. Kolegium wskazało, że organ I instancji uzyskał od rzeczoznawcy majątkowego operat, w którym ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po zmianie planu. W operacie podano na jaki dzień określono wartość nieruchomości, opisano sposób wyceny, a także nieruchomości przyjęte do porównania. Skoro przepis art. 37 ust. 3 i 4 powołanej ustawy zakreśla 5-letni okres dla ustalania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ, I instancji nie miał podstaw do odstąpienia od naliczenia i pobrania opłaty planistycznej. Skargę od decyzji Kolegium wniosła H. F. wskazując, że opłatę naliczono w związku z tym, że przed wejściem w życie nowego planu nie obowiązywał inny plan miejscowy, ani decyzja o warunkach zabudowy terenu. W szczególności podniosła, że w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia z 22.10.1991 r. Nr XIX/121/91 jej nieruchomość zaliczona była do jednostki bilansowej H 16 MN z przeznaczeniem pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy. Nadto objęta była również planem szczegółowym osiedla domków jednorodzinnych "S." z przeznaczeniem na działki budowlane i częściowo pod projektowaną ulicę. Plan ten obowiązywał do dnia 31.12.2003 r. Nowy plan, uchwalony dnia 25.09.2003 r., a więc w czasie kiedy ważny był jeszcze stary plan, zaczął obowiązywać od dnia 29.03.2004 r. W związku z powyższym, skoro bez jej winy przez okres trzech miesięcy istniała luka prawna, nie powinno się jej obciążać opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji wskazał, że zgodnie z planem miejscowym z dnia 22.10.1991 r. nieruchomość skarżącej znajdowała się w granicach dwóch jednostek bilansowych, z których jednostka bilansowa H 16 MN (mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy) obejmowała pow. 1.658 m2, natomiast część nieruchomości o pow. 2.535 m2 znajdowała się w jednostce bilansowej H.17.R/MW,KS - tereny upraw polowych i ogrodniczych rezerwowane kierunkowo pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności zabudowy. Ta właśnie część nieruchomości została przez skarżącą zbyta. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny wziął pod uwagę faktyczny sposób zagospodarowania, bowiem plan z roku 1991 utracił moc z dniem 31.12.2003 r., natomiast nowy polan wszedł w życie z dniem 29.03.2003 r. Z przedstawionych zapisów wynika, że faktyczny sposób korzystania z nieruchomości był tożsamy z tymi zapisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej ppsa.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - zwanej dalej u.p.z.p.), który stanowił, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, iż plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Nr XIX/121/91 z dnia 22.10.1991 r. (Dz.Urzęd.Woj. Nr 17, poz. 163) i obowiązujący do dnia 31.12.2003 r., przewidywał na nieruchomości stanowiącej własność H. F., położonej przy ul. S.w K., oznaczonej nr [...], o pow. 4.194 m2 , dwa przeznaczenia gruntu: – H.16.MN (pow. 1.658 m2) - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, – H.17.R/MW,KS (o pow. 2.536 m2) - tereny upraw polowych i ogrodniczych, rezerwowane kierunkowo pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności zabudowy. Nowy "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego C. część południowa", zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 25.09.2003 r. Nr XI/136/2003, wszedł w życie w dniu 29.03.2004 r. Zgodnie z tym planem, nieruchomość przy ul. S. została objęta zakresem jednostki bilansowej 2M3 - tereny zabudowy mieszkaniowej, częściowo zainwestowane z możliwością prowadzenia zorganizowanej działalności inwestycyjnej, położone przy drogach lokalnych. Przed uchwaleniem w/w planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość, zapisana w ewidencji jako tereny zabudowy mieszkaniowej oraz grunt orny klasy RIIIa. RIIIb i rów, była wykorzystywana faktycznie zgodnie z tym zapisem. Mając powyższe na uwadze, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., skoro wskutek uchwalenia planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 25.09.2003 r., doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości z terenu zabudowy mieszkaniowej i roli na teren zabudowy mieszkaniowej z możliwością prowadzenia zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Wskutek tej zmiany wartość nieruchomości uległa zwiększeniu. Należało jednakże ocenić prawidłowość wyliczenia wysokości opłaty należnej gminie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego. a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Podstawą wydania decyzji przez organy orzekające w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony w marcu 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., na podstawie art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. - zwanej dalej u.g.u.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dokonał właściwie oceny operatu szacunkowego, wbrew przepisowi art. 80 kpa, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że w operacie podano dzień na jaki określono wartość nieruchomości, opisano sposób wyceny, a także nieruchomości przyjęte do porównania. Należy zauważyć, że operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w wyżej cytowanym rozporządzeniu, ale musi też opierać się na prawidłowo wybranych podobnych nieruchomościach do szacowanej nieruchomości. Rozporządzenie wykonawcze w sprawach wyceny nieruchomości stanowi, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego, a taką metodę przyjęto w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech wpływających na poziom ich cen (§ 4 rozporządzenia), Definicja nieruchomości podobnej zawarta została w art. 4 pkt 16 u.g.u. Zgodnie z tą definicją nieruchomość podobna, to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy także podkreślić, że ocena wzrostu wartości nieruchomości wynikająca ze zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego winna uwzględniać jedynie wzrost związany ze zmianą przeznaczenia terenu i abstrahować od ewentualnej zmiany wielkości nieruchomości między zmianą planu a chwilą sprzedaży nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości wynikający z jej podziału na mniejsze działki stanowi przesłankę wymierzenia stronie innej opłaty - opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, nie powinien on zatem wywierać wpływu na ocenę wzrostu wartości nieruchomości wynikającą ze zmiany treści planu miejscowego. Sytuacja taka prowadziłaby bowiem do obciążenia strony dwukrotnie opłatą w związku z zaistnieniem tej samej okoliczności - podziałem nieruchomości na mniejsze działki (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2005 r., II SA/Gd 2484/02, Lex nr 2351, 27). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości - działki nr [...], o pow. 2.000 m2 - przed uchwaleniem planu na kwotę [...],- zł ([...],- zł za m2), a po uchwaleniu planu na kwotę [...],- zł ([...],- zł za m2). Przeznaczenie działki przed uchwaleniem planu zostało określone jako RIIIa, RIIIb i W (rola), a po uchwaleniu planu jako jednostka 2M3 (tereny zabudowy mieszkaniowej częściowo zainwestowane z możliwością prowadzenia zorganizowanej działalności inwestycyjnej, położone przy drogach lokalnych). Z powyższego operatu wynika zatem, że przy określaniu oceny wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę dokonany podział działki nr [...] na działki nr [...] zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] Bowiem dopiero z chwilą tego podziału działka nr [...] została w ewidencji gruntów oznaczona jako grunt orny (RIIIa, RIIIb, W). Działka nr [...] była zapisana w ewidencji jako tereny zabudowy mieszkaniowej oraz grunt orny klasy RIIIa, RIIIb i W i tak była wykorzystywana. Zgodnie z przepisami rozporządzenia nieruchomości przyjęte do porównania winny spełniać podobne kryteria ,między innymi co do przeznaczenia, jak działka nr [...] o pow. 4.194 m2. Błędne było zatem odrębne przyjęcie do wyceny działki o pow. 3.112 m2 o przeznaczeniu - rola (k. 18 operatu) i działki o pow. 1.074 m2 o przeznaczeniu - tereny zabudowy mieszkalnej (k. 16 operatu). Taka metoda doprowadziła do naruszenia zasad wyceny wartości nieruchomości określonych powołanymi wyżej przepisami u.p.z.p., u.g.u. i rozporządzenia. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że organy orzekające w sprawie nie dokonały rzetelnej oceny operatu szacunkowego, który stanowił jedyną podstawę dla ustalenia renty planistycznej wymierzonej skarżącej i stąd Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ dokona dokładnej oceny operatu rzeczoznawcy pod względem jego prawidłowości, rozważy konieczność jego uzupełnienia bądź sporządzenia nowego operatu szacunkowego i wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska MK