II SA/Po 436/25

Dnia 4 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2025 roku sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę D. B. (dalej również jako: "strona" albo "skarżący") wniósł skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 09 kwietnia 2025 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 6 lutego 2025 r. nr [...], w przedmiocie wstrzymania budowy. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej również jako: "PINB" albo "organ I instancji"), w związku z pismem Zarządu Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 11 grudnia 2023 r. podjął czynności kontrolne, celem zbadania legalności pawilonu handlowego w rejonie ul. [...] i ul. [...] w P.. Wraz z pismem z dnia 08 stycznia PINB otrzymał od Wydziały Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. kopię pisma Wydziału Działalności Gospodarczej i Rolnictwa Urzędu Miasta P. z dnia 4 stycznia 2024 r., w którym znajdowała się informacja o wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w kontenerze położonym na działce przy ul. [...] i ul. [...]. Dnia 10 czerwca 2024 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne, które wykazały istnienie na przedmiotowej działce dwóch pawilonów handlowych. Ponadto, na ogrodzeniu działki zawieszona była tablica informacyjna budowy oraz tablice wskazujące na prowadzenie robót budowlanych. W trakcie kontroli nie stwierdzono jednak prowadzenia robót budowlanych. Według oświadczenia uczestniczącego w kontroli właściciela działki od czasu zakończenia budowy wszystkich obiektów budowlanych miało upłynąć więcej niż 20 lat. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że decyzją z dnia 25 lutego 2011 r. skarżący otrzymał pozwolenie na budowę "budynku usługowo-handlowo-biurowo-mieszkalnego". Czynności kontrolne nie wykazały jednak prowadzenia robót budowlanych polegających na wznoszeniu obiektu budowlanego objętego wyżej wymienioną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustalono również, na podstawie zdjęć lotniczych pozyskanych z Działu Fotogrametrii Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego G. w P., że pawilon handlowy będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany nie wcześniej niż w 2015 roku. Pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. pełnomocnik właściciela powtórnie oświadczył, że od czasu zakończenia budowy obiektów budowlanych na omawianej działce minęło ponad 20 lat. Z pisma wynikało, że właściciel działki będzie starał się o odnalezienie dokumentów potwierdzających legalność owych obiektów budowlanych do końca sierpnia 2024 r. Nie dostarczono jednak żadnych dokumentów potwierdzających owe oświadczenie ani nie przedstawiono żadnych dokumentów dotyczących legalności budowy pawilonu handlowego. Następnie pismem z dnia 3 grudnia 2024 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta P. o udzielenie informacji czy w zakresie obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub dokonano zgłoszenia. Urząd Miasta P. pismem z dnia 08 stycznia 2025 r. poinformował, że nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia budowy obiektu. PINB działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3 i art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej jako: "Prawo budowlane" albo "ustawa") postanowieniem z dnia 06 lutego 2025 r. wstrzymał inwestorowi D. B. budowę pawilonu handlowego na nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] i ul. [...] w P., poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zwanego dalej decyzją o legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z art. 49d ust 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB" albo "organ odwoławczy"), rozpoznając zażalenie skarżącego postanowieniem z dnia 09 kwietnia 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 06 lutego 2025 r. WINB wskazał, że pawilon handlowy, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych będący przedmiotem postępowania, mieści się w kategorii obiektów tymczasowych na podstawie art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Budowa obiektu tymczasowego winna zostać dokonana na podstawie zgłoszenia, jednak po upływie 180 dni od jego posadowienia już na podstawie pozwolenia na budowę. Ze zdjęć pozyskanych z systemu informatycznego Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego G. w P. organ wywiódł, że pawilon handlowy będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany nie wcześniej niż w 2015, zatem minęło 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, co oznacza że skarżący winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy zaprzecza oświadczeniu skarżącego jakoby od czasu zakończenia budowy pawilonu minęło 20 lat. W tym zakresie WINB podzielił zdanie organu I instancji i nie dał wiary oświadczeniom skarżącego. Pomimo składanych zapewnień, że skarżący będzie starał się o odnalezienie dokumentacji potwierdzającej legalność obiektów, nie wykazał się żadnym dowodem w toku postępowania przed Inspektora Nadzoru Budowlanego ani przed PINB. Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia odniósł się również do wniosku strony o przesłuchanie świadka na okoliczność posadowienia pawilonu i stwierdził, na podstawie art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 592, dalej jako: "K.p.a.") brak obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę, jeżeli uzna, że przeprowadzenie takiego dowodu nie wniesie nic nowego do sprawy. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. B., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 K.p.a. i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w sposób niepełny i niewnikliwy, skutkując wydaniem przez niego zaskarżonego postanowienia w oparciu o przekonanie, iż przedmiotowy pawilon handlowy istnieje krócej niż 20 lat, pomijając okoliczność, iż dowody, które stanowiły podstawę do ww. twierdzenia organu, tj. zdjęcia lotnicze nie mają wartości dowodowej dla przedmiotowej sprawy; 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art.144 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 77 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. - poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji w sposób niepełny i niewnikliwy, a nadto poprzez sporządzenie zaskarżanego postanowienia przez organ odwoławczy w sposób wewnętrznie sprzeczny, poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na rzekomym fakcie bierności Skarżącego w zakresie udowodnienia kiedy przedmiotowy pawilon powstał, przy jednoczesnym nieprzeprowadzeniu wnioskowanego przez niego dowodu w postaci przesłuchania świadka - R. K.. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 kwietnia 2025 r. w przedmiocie wstrzymania budowy pawilonu handlowego na nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] i ul. [...] w P.. Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 ustawy). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 ustawy). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 ustawy). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Zdaniem organów przedmiotowy obiekt budowlany stanowi pawilon handlowy, którego posadowienie wymagało skutecznego zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Sąd podziela powyższe ustalenia oraz wskazuje, że nie zostały one również zakwestionowane przez skarżącego. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skarżący wskazuje na wadliwość działań organów, które według niego wadliwe przyjęły, że przedmiotowy pawilon handlowy istnieje krócej niż 20 lat, pomijając okoliczność, iż dowody, które stanowiły podstawę do ww. twierdzenia organu, tj. zdjęcia lotnicze nie mają wartości dowodowej dla przedmiotowej sprawy. Stanowisko skarżącego uznać należy za wadliwe. Po pierwsze, zarzut przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania w sposób niepełny i niewnikliwy, opierając się o przekonanie, że pawilon handlowy istnieje krócej niż 20 lat, jest bezzasadny. Sąd wskazuje, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej sięgnęły do zasobów systemu informatycznego Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego G. w P.. Z bazy ZGiKM uzyskano dowody w postaci zdjęć lotniczych, na których podstawie ustalono, że w roku 2015 przedmiotowy pawilon handlowy nie był posadowiony na nieruchomości skarżącego. W skardze zaprzeczono prawdziwości powyższego dowodu, nie wskazując jednakże dlaczego skarżący uważa zdjęcia lotnicze, zarchiwizowane przez organy administracji publicznej, za dowody nie odzwierciedlające rzeczywistego stanu faktycznego. Dla zaprzeczenia danych zawartych w archiwach urzędowych nie wystarczy samo wskazanie, że są one nieweryfikowalne i mogą istnieć nieścisłości, co do dat ich wykonania. Jest to tym bardziej mało prawdopodobne, że w aktach sprawy znajdują się zdjęcia ortofotomapy z lat 2010 – 2025, na których widoczne są zmiany otoczenia na przestrzeni lat. Idąc dalej, Sąd zauważa, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. K.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów K.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem stron postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla stron. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że skarżący, przez cały przebieg prowadzonego postępowania, nie zaoferował ani jednego dowodu, który wskazywałby na wykonanie pawilonu przed 20 laty. W ocenie Sądu jest mało prawdopodobne, aby w tak długim okresie czasu nie zachował się żaden dowód (zdjęcie, dokumenty urzędowe), który przesądzałby o istnieniu przedmiotowego obiektu. Odwoływanie się do zeznań tylko jednej osoby – świadka R. K. – nie może zmieniać tej oceny, skoro jak wyżej wskazano obiektywny dowód w postaci zdjęć lotniczych wskazuje, że sporny obiekt nie został posadowiony przed 20 laty. Sąd podkreśla, że pomimo zapewnień składanych w toku postępowania skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających jego twierdzenia, a samo składanie oświadczeń, że "dalej szuka dokumentów w archiwum", nie jest wystarczające z punktu widzenia zasad postępowania dowodowego. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i na tej podstawie wstrzymały prowadzenie robót budowlanych, zasadnie pouczając skarżącego o możliwości zainicjowania postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, jako bezzasadną.