II SA/Po 438/17

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi D. G. i Z. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania D. G. i Z. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] grudnia 2016 r. nakazującą odwołującym się rozbiórkę rozbudowanego budynku garażowego powyżej wymiarów 4,0 m x 4,50 m. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Z akt administracyjnych (odczytywanych chronologicznie) wynika, że z inicjatywy R. N., zamieszkałego w [...], gm. S., przeprowadzono postępowanie w sprawie obiektów, w tym budynku garażowego, znajdujących się częściowo na terenie działki [...] ([...], należącej do D. G. i Z. G.), a częściowo na terenie działki [...] (według księgi wieczystej R. N. – zob. za k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem, że kwestia własności działki jest sporna pomiędzy R. N. a D. G. i Z. G. – zob. k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W toku postępowania ustalono, że obiekt garażowy według stanu na [...] maja 2009 r. miał wymiary 4,0 m x 4,50 m. Był to obiekt, który wybudowano bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie w sprawie kontrolowanych obiektów na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. WSA, dalej "K.p.a."). Organ zwrócił uwagę, że kwestie dotyczące położenia obiektu i spory dotyczące rozgraniczenia działek powinny być rozstrzygane na podstawie ugody lub w drodze cywilnoprawnej (zob. akta [...]). Pismem z dnia [...] maja 2016 r. R. N. ponownie zwrócił się o przeprowadzenie postępowania w sprawie budynku garażowego znajdującego się na granicy jego działki i posesji D. G. i Z. G. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] października 2016 r. przeprowadzono kontrolę na działkach [...] i [...] gromadząc w aktach opis, szkice i fotografie spornego obiektu (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] października 2016 r. Inspektor Powiatowy wszczął postępowanie w sprawie "legalności rozbudowy i nadbudowy" budynku garażowego na działkach [...] i [...] (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – uw. WSA, dalej "P.b."), wstrzymał prowadzenie przez D. G. i Z. G. robót budowlanych przy budynku garażowym znajdującym się na działkach [...] i [...]. Jednocześnie organ nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów w celu zalegalizowania rozbudowy o 1,05 m oraz obniżenia o 17 cm wysokości i zmiany konstrukcji dachu budynku garażowego z jednospadkowego na dwuspadowy (k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe postanowienie doręczono D. G. i Z. G., jednakże nie zostało ono przez nich wykonane. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 P.b. nakazał D. G. i Z. G., cyt.: "rozbiórkę rozbudowanego budynku garażowego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi znajdującego się na działkach nr [...] i [...] w Kotuni, gmina S. powyżej wymiarów 4,0 x 4,50, max wysokości 2,80 do wymiarów 5,05 m x 4,50 m, max. wysokości 2,63 poprzez przywrócenie tego obiektu do stanu pierwotnego, to jest wymiarów 4,0 m x 4,50 m, max wysokości 2,80 m z jednospadową konstrukcją dachu". W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił między innymi, że zakres rozbudowy ustalił względem danych o wymiarach budynku garażowego przyjętych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...], kiedy to umorzono postępowanie względem budynku garażowego (wówczas o wymiarach 4,0 m x 4,50 i wysokości 2,80 m). Dalej organ wywiódł, że roboty budowlane modyfikujące te wymiary, w tym także dotyczące dachu, stanowiły rozbudowę. Z kolei budowa jak i rozbudowa garażu wymaga zgłoszenia. Zasadnym było więc wdrożenie procedury z art. 49b ust. 1 P.b. Inspektor Powiatowy zwrócił dalej uwagę, że w sprawie nie wykonano obowiązków nałożonych na inwestorów na podstawie art. 49b ust. 2 P.b., co zaktualizowało potrzebę zastosowania sankcji rozbiórki rozbudowy garażu według art. 49b ust. 1 P.b. Odwołanie od decyzji wnieśli D. G. i Z. G.. W jego motywach zwrócili między innymi uwagę, że w decyzji dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] znajdowało się pouczenie, iż budynek garażowy wymagał nadbudowy i rozbudowy ze względu na jego bezpieczne użytkowanie (k. 8 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w zakresie meritum postępowania powtórzył argumentację Inspektora Powiatowego (to jest: co do charakteru rozbudowy garażu, powodów dla których wymagane było wobec niej zgłoszenie oraz co do przyczyn nakazu rozbiórki). Doprecyzował, że wbrew zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie doszło do nadbudowy obiektu, gdyż wysokość garażu zmieniła się z 2,80 m na 2,63 m. Odnosząc się do zarzutów odwołania a dotyczących prac wskazanych w pouczeniu decyzji dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] Inspektor Wojewódzki zwrócił uwagę, że obecnie postępowanie dotyczy rozbudowy, która wykracza poza pojęcie remontu z art. 3 pkt 8 P.b. W skardze D. G. i Z. G. podnieśli, że zrealizowane przez nich roboty związały się z wykonaniem pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] i miały na celu dostosowanie budynku do wymogów z art. 61 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, jednakże z innych powodów aniżeli wskazane w skardze. Przed przedstawieniem motywów wyroku Sąd na wstępie wyjaśnia, że w niniejszej sprawie stan faktyczny w zakresie istotnym dla sprawy pozostaje bezsporny. Nie ulega wątpliwości, że na działkach [...] i [...] znajduje się garaż, wobec którego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] umorzono postępowanie przez Inspektorem Powiatowym. Sąd obecnie nie wnika w przyczyny umorzenia tego postępowania, gdyż decyzja z 2009 r. pozostaje poza zakresem kontroli wywołanej obecnie złożoną skargą. Istotne jest natomiast ustalenie faktyczne wynikające z tej decyzji, a mianowicie, że w dacie jej wydania budynek garażowy miał wymiary 4,0 m x 4,50 m, dach jednospadowy i wysokość 2,80 m. Aktualnie budynek ma wymiary 5,05 m x 4,50 m, stąd organ wyprowadził prawidłowe wnioski, że pomiędzy 2009 r. a datą wszczęcia obecnie kontrolowanego postępowania doszło do rozbudowy budynku. Nie jest też przedmiotem sporu, że skarżący D. G. i Z. G. nie wykonali postanowienia z dnia [...] października 2016 r., [...] (co formalnie skutkuje sankcją rozbiórki – uw. Sądu). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że w zakresie przebiegu poszczególnych czynności i sposobu stosowania prawa organy co do zasady prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Decyzje obarczone są jednak istotną wadą, którą przeoczono, a która powoduje, że postępowanie musi być przeprowadzone od nowa. Zwrócić należy uwagę, że w decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 P.b., nakazał D. G. i Z. G., cyt.: "rozbiórkę rozbudowanego budynku garażowego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi znajdującego się na działkach nr 41 i [...] w [...], gmina S. powyżej wymiarów 4,0 x 4,50, max wysokości 2,80 do wymiarów 5,05 m x 4,50 m, max. wysokości 2,63 poprzez przywrócenie tego obiektu do stanu pierwotnego, to jest wymiarów 4,0 m x 4,50 m, max wysokości 2,80 m z jednospadową konstrukcją dachu". Tymczasem art. 49b ust. 1 P.b. stanowi, że według tego przepisu organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, "rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej". Powyższy przepis nie daje więc podstawy do nakazania rozbiórki "poprzez przywrócenie tego obiektu do stanu pierwotnego, to jest wymiarów 4,0 m x 4,50 m, max wysokości 2,80 m z jednospadową konstrukcją dachu". Można w tym miejscu dopowiedzieć, że o ile fragment "poprzez przywrócenie tego obiektu do stanu pierwotnego, to jest wymiarów 4,0 m x 4,50 m" można jeszcze zaakceptować (odczytując go w ten sposób, że chodzi o rozbiórkę części budynku ponad wskazane wymiary), to z całą pewnością nieumocowane jest nakazanie w decyzji na podstawie art. 49b ust. 1 P.b. przywrócenia budynku do wyższej wysokości i to z określoną konstrukcją dachu. Sąd w tym miejscu wskazuje, że opisana wyżej nieprawidłowość w decyzji rozbiórkowej jest najpewniej skutkiem omyłki związanej z trudnością w uregulowaniu nietypowego stanu budynku garażowego, który został objęty postępowaniem w kontrolowanej sprawie. Zaznaczyć trzeba, że z całą pewnością sporny budynek garażowy po 2009 r. został rozbudowany poprzez powiększenie ścian o 1,05 m w stronę działki [...] Wynika to z protokołu kontroli z dnia [...] października 2016 r. (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a zostało to doskonale zobrazowane na trzeciej z dołączonych do tego protokołu fotografii. Widać na niej wyraźnie części ścian dobudowanych z "nowych" cegieł. Rozbudowa poprzez powiększenie ścian jest budową, stąd powinien mieć do niej zastosowanie art. 49b P.b. Zarazem jednak – co trzeba podkreślić – garaż D. G. i Z. G. po 2009 r. przebudowano: zrealizowano na nim obniżony, dwuspadowy dach (w miejsce jednospadkowego). W tym zakresie roboty podlegają formalnie postępowaniu naprawczemu na podstawie art. 50 i 51 P.b. Powyższa, nietypowa, jak wskazano, sytuacja powodować może trudności prawne w przeprowadzeniu postępowania naprawczego, gdyż budynek zarazem podpada pod procedurę z art. 49b P.b. (w części rozbudowanej), a zarazem pod procedurę z art. 50 i 51 P.b. (w odniesieniu do całego zadaszenia). W ocenie Sądu, aby należycie uporządkować postępowanie organy nadzoru powinny ponowić postępowanie od początku w następujący sposób. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić postępowanie z art. 49b wyłącznie co do rozbudowy spornego garażu o 1,05 m. W tym zakresie – po skorygowaniu przedmiotu postępowania – organ pierwszej instancji ponownie wyda także postanowienie z art. 49b ust. 2 P.b. Następnie, po zakończeniu powyższego postępowania co do rozbudowy ścian, kiedy znane już będą wymiary budynku, organ odrębnie zweryfikuje zgodność z prawem przebudowy dachu garażu mając na uwadze art. 50 i 51 P.b. i następnie – o ile będzie to potrzebne – podejmie odpowiednie działania (zob. art. 51 ust. 1 P.b.). Odnosząc się natomiast do zarzutów D. G. i Z. G. Sąd wyjaśnia, że pouczenie, jakie zawarto w decyzji z dnia 13 sierpnia 2009 r. nie czyni legalnymi działań inwestycyjnych podjętych przez skarżących (będących przedmiotem niniejszej sprawy). W decyzji z 2009 r. Inspektor Powiatowy wskazał inwestorom na konieczność doprowadzenia budynku garażowego do właściwego stanu technicznego i estetycznego oraz na konieczność właściwego jego użytkowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący dopuścili się rozbudowy budynku garażowego, co z całą pewnością wykracza poza obowiązki utrzymania budynku we właściwym stanie technicznym i estetycznym zalecone przez Inspektora Powiatowego w decyzji z 2009 r. Mając na uwadze przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S..