II SA/Po 439/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie zwrotu J. K. prawa jazdy kat. B oraz zwrocie J. K. prawa jazdy kat. BE, C1, C, C1E, T. SKO w P. wydając ww. decyzję ustaliło następujący stan prawny i faktyczny. Sąd Rejonowy we W. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt II K [...] uznał J. K. winnym tego, że [...] lipca 2017 r. w m. S. na ul. [...] Światowej, pow. wrzesiński, prowadził w ruchu lądowym skuter marki Peugeot Treker o nr VIN [...], będąc w stanie nietrzeźwości i zastosował w stosunku do niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych za wyjątkiem kat. B, C, C+E, na okres 3 lat, zaliczając okres zatrzymania prawa jazdy od [...] lipca 2017 r. Wyrok ten został zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] marca 2018 r. sygn. akt IV Ka [...] w ten sposób, że orzeczono wobec J. K. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w postaci motorowerów i motocykli na okres 3 lat. Konsekwencją powyższego było wydanie przez Starostę Wrzesińskiego decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami zgodnie z orzeczonym przez Sąd zakazem prowadzenia pojazdów na okres 3 lat licząc od 25 lipca 2017 r. Z powodu cofnięcia ww. uprawnień pojawił się problem wydania dokumentu prawa jazdy w zakresie uprawnienia kat. B, nieobjętego zakazem sądowym. Dnia [...] czerwca 2018 r. J. K. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot prawa jazdy kat. B, C, C+E i T. Starosta [...] decyzją z [...] października 2018 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm., dalej: u.k.p.) odmówił zwrotu J. K. prawa jazdy kat. B oraz orzekł o zwrocie J. K. prawa jazdy kat. BE, C1, C, C1E, T. W odwołaniu od powyższej decyzji w zakresie odmowy zwrotu prawa jazdy kat. B J. K. wskazał, że z wydanych wobec niego wyroków sądów karnych wynika, że nie został pozbawiony uprawnień kat. B, wobec czego nie było podstaw do odmowy zwrotu prawa jazdy tej kategorii. Zdaniem odwołującego, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją RP w zakresie w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tych uprawnień odnośnie pojazdów, co do których nie orzeczono sądownie zakazu ich prowadzenia. Strona zarzuciła też, że naruszono naczelną zasadę państwa prawa i zakaz ponownego karania za ten sam czyn. Wskazano, że zaskarżona decyzja nakłada na stronę dodatkową karę w postaci uniemożliwienia prowadzenia pojazdów kat. B wychodząc poza zakres kary orzeczony w wyrokach karnych. Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję powołało przepis art. 12 ust. ust. 2 u.k.p. i stwierdziło, że wynika z niego, iż starosta nie może wydać zatrzymanego prawa jazdy, które również obejmuje inne kategorie prawa jazdy, prócz tej, co do której zapadł prawomocny wyrok o jej zatrzymaniu. Wskazano, że organ I instancji podejmując zaskarżoną decyzję nie przyczynił się do zwiększenia dolegliwości związanych z orzeczoną karą, działał zgodnie z ustawą. Prawo jazdy kat. B nie może być wydane, zwrócone ani przywrócone w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A. Nie budzi zaś wątpliwości, że posiadane przez stronę uprawnienie kat. AM, A1, A2, A jest objęte zakazem orzeczonym przez Sąd Okręgowy w P. prawomocnym wyrokiem z [...] marca 2018 r. sygn. IV Ka [...], a zatem do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. B ma zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., stanowiący przeszkodę pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony. Kolegium podkreśliło, że stanowisko to jest zgodne z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i przytoczyło przykładowe wyroki. W orzecznictwie stwierdza się również, że art. 12 ust. 2 u.k.p. nie narusza konstytucyjnej zasady państwa prawnego. Organ działając na podstawie tego przepisu nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. To właśnie prawomocny wyrok sądu karnego leży u podstaw możliwości zastosowania art. 12 ust. 2 u.k.p. Adresatem tego przepisu jest organ administracji publicznej, a sfera jego stosowania nie dotyczy sprawy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny, lecz odrębnej, choć powiązanej funkcjonalnie, sprawy rozstrzygnięcia w sferze prawa administracyjnego o uprawnieniach do prowadzenia pojazdów. Sposób orzekania sądu karnego w sprawie zakazu prowadzenia pojazdów jest determinowany specyfiką sankcji karnej, która musi być bardzo ściśle powiązana z zachowaniem sprawczym. Stosowanie art. 12 ust. 2 u.k.p. przez organy administracji publicznej opiera się na zupełnie innych przesłankach – chodzi tu nie o sankcję, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wartością chronioną konstytucyjnie jest również bezpieczeństwo publiczne, co wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczające ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa. Regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu publicznemu (bezpieczeństwu ruchu drogowego). Z punktu widzenia chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, która swoim działaniem (prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwym) stwarza realne niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, mogłaby nadal być użytkownikiem ruchu drogowego prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona. Reasumując Kolegium stwierdziło, że Starosta [...] miał podstawy do odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. B. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z Konstytucją RP. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W motywach skargi wskazano, że z wydanych wobec skarżącego wyroków sądów karnych wynika, że skarżący nie został pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Nie jest więc zrozumiałym dlaczego pozbawiono go uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Organy administracyjne nie mają kompetencji do modyfikowania wyroków sądu karnego, bowiem to sąd a nie organ decyduje o okresie i zakresie zakazu. Skarżący powtórzył rozważania wskazane w odwołaniu, a dotyczące niezgodności art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. z Konstytucją RP. Dodał, że zaskarżone działanie organów administracyjnych narusza też konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy oraz prawa obywatela do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny w ramach funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Kończąc skarżący wskazał, że z jego stanowiskiem koreluje treść wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 1034/18. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego . Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdza , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. K. z [...] marca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. o odmowie zwrotu J. K. prawa jazdy kat. B oraz zwrocie J. K. prawa jazdy kat. BE, C1, C, C1E, T. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisu ustawy z dnia [...] stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm., dalej: u.k.p.). Zgodnie z art.12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy , a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii : B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A (art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p.). Tym samym więc w aktualnym stanie prawnym skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jak i dysponującym już takim prawem jazdy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 902/17, wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1931/18, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy we W. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt II K [...] uznał J. K. winnym tego, że [...] lipca 2017 r. w m. S. na ul. [...] Światowej, pow. wrzesiński, prowadził w ruchu lądowym skuter marki Peugeot Treker o nr VIN [...], będąc w stanie nietrzeźwości i zastosował w stosunku do niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych za wyjątkiem kat. B, C, C+E, na okres 3 lat, zaliczając okres zatrzymania prawa jazdy od [...] lipca 2017 r. Wyrok ten zmienił wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] marca 2018 r. sygn. akt IV Ka [...] w ten sposób, że orzeczono wobec J. K. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w postaci motorowerów i motocykli na okres 3 lat. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że wskazane przepisy u.k.p. nie dają możliwości zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii B, a jednocześnie dają możliwość wydania prawa jazdy kat. BE, C1, C, C1E i T. Redakcja przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości , że orzeczony przez sąd karny środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii AM, A1, A2, A (objęte zakazem sądu karnego), musi skutkować odmową zwrotu prawa jazdy kat B. Rozszerzenie tego zakazu na tę kategorię prawa jazdy jest z woli ustawodawcy, którego celem było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów określonych kategorii, odzyskanie dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Rację ma Kolegium, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona (por. wyrok NSA z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/16, dostępny j.w.). Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której osoba z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii AM, A1, A2, A mogłaby – w okresie obowiązania zakazu – wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów (np. auta osobowego – prawo jazdy kat. B) w stanie nietrzeźwości. W judykaturze ukształtowało się stanowisko, w myśl którego treść art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym, albowiem skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Sam jednak fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia zaś wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia bowiem nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, ale służy to ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie. Za takim rozumieniem kwestionowanych przepisów przemawia także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/16, z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16, z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2109/16). W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, nie ma mowy o podwójnym karaniu, czy naruszeniu zasady ne bis in idem (zakaz orzekania dwa razy w tej samej sprawie). Zakaz wydania prawa jazdy określonej kategorii (innej niż określonej w wyroku karnym) nie jest kolejną karą za to samo przewinienie i nie zapada w ramach tej samej sprawy. Za taką interpretacją i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów przemawia nie tylko rygoryzm tych przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie , ale również art.31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (wyrok NSA z dnia 15 maja 2018r. 2018r., sygn. akt I OSK 2607/17, dostępny j.w.). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że organ działający na podstawie ww. przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. To właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Zastosowanie tego przepisu opiera się na zupełnie innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące (również wobec skarżącego) zakazy wynikające z przepisów u.k.p., a które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego. Niewątpliwie w omawianym przypadku dochodzi do zbiegu sankcji karnej i administracyjnej, jednakże w obowiązującym stanie prawnym zasadniczo nie ma regulacji, które rozstrzygałyby zbieg przestępstwa z sankcją administracyjną i zbieg wykroczenia z sankcją administracyjną. Jedynym istotnym wyjątkiem są przepisy dotyczące niektórych naruszeń w transporcie drogowym, które jednak nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Brak jest również jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego co do sankcjonowania tej samej lub zbieżnej materii zdarzeń prawnych na gruncie zarówno norm karnych, jak i o charakterze administracyjnym. Sam zaś art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie został nigdy zakwestionowany jako niekonstytucyjny. Wreszcie w obecnym stanie prawnym brak jest dostatecznych podstaw, by móc zastosować zasadę ne bis in idem (zakaz ponownego karania za to samo) do zbiegów prawa karnego i administracyjnego, wobec jednoznacznego brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nakazującego sądom stosowanie zarówno Konstytucji jak i ustaw. Natomiast organy administracji publicznej na podstawie art. 7 Konstytucji RP mają obowiązek działać na podstawie i granicach prawa - co oznacza między innymi stosowanie przepisów aktów powszechnie obowiązujących, o ile akty te nie zostaną uznane za niekonstytucyjne. Z tej przyczyny zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Równocześnie należy podkreślić, że organy trafnie przyjęły, że przepis art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. nie obejmuje swym zakresem kategorii BE, C1, C, C1E i T. W związku z tym istniały podstawy do zwrotu skarżącemu prawa jazdy tych kategorii. Reasumując należy stwierdzić, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności prawem, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.