II SA/Po 439/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gmina na opinię Kurator Oświaty z dnia 9 kwietnia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia granic ich obwodów I. uchyla zaskarżoną opinię; II. zasądza od Kurator Oświaty na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 marca 2025 r. Burmistrz [...] (dalej jako: "Burmistrz") zwrócił się do Kurator Oświaty (dalej jako: "Kurator" lub "organ") o wydanie opinii w sprawie projektu uchwały dotyczącej ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gmina oraz określenia granic ich obwodów. Do pisma załączone zostały: projekt uchwały, oświadczenie o zapewnieniu bezpłatnego transportu, mapy z obwodami obecnie oraz po zmianach, a także wykazy dzieci urodzonych w latach 2020-2024 według obwodów obecnie oraz po zmianach. Pismem z dnia 9 kwietnia 2025 r., znak: [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował przedstawiony plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gmina. W uzasadnieniu organ wskazał na obowiązywanie uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gmina oraz określenia granic ich obwodów, której projekt został w dniu 19 lutego 2019 r. pozytywnie zaopiniowany przez Kuratora w zakresie zgodności z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1-2, 5a-6 i 7a Prawa oświatowego. Zgodnie z nią aktualnie sieć publicznych szkół podstawowych tworzą w Gmina: Szkoła Podstawowa im. [...] w B. , Szkoła Podstawowa im. [...] w S. (o strukturze organizacyjnej klas I-VIII) i podporządkowana jej organizacyjnie Szkoła [...] w W. (o strukturze organizacyjnej klas I-III), Szkoła Podstawowa im. [...] w S. oraz Szkoła Podstawowa im. [...] w Ś. . Z ww. obowiązującego planu sieci szkół wynika, że Szkoła Podstawowa w S. ma dwie lokalizacje (siedziba szkoły - ul. [...] i inna lokalizacja - ul. [...]). Z przedłożonego do zaopiniowania projektu uchwały wynika, że cztery, miejscowości (C. , J. , K. , Z. ) z obwodów dwóch szkół, tj. Szkoły Podstawowej w S. (o strukturze organizacyjnej klas I-VIII) i podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły [...] w W. (o strukturze organizacyjnej klas I-III), zostaną włączone do obwodu Szkoły Podstawowej w S. , ale nie wynika z niej do której lokalizacji (siedziby szkoły czy dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych). W efekcie nie pozwala to na stwierdzenie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 39 ust. 5 i 5b Prawa oświatowego. Dodatkowo Kurator porównał zmianę warunków spełnienia obowiązku szkolnego dla uczniów zamieszkałych na terenie Gmina, wynikającej z wcześniej prowadzonej w Kuratorium Oświaty w [...] sprawy likwidacji z dniem 31 sierpnia 2025 r. Szkoły [...] w W. (dalej również jako: "szkoła [...]"), z warunkami określonymi we wniosku Burmistrza [...] o zaopiniowanie planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gmina, który miałby obowiązywać od dnia 1 września 2025 roku. Z porównania odległości uczniów zamieszkałych w miejscowości C., G., J. , K. , Z. i W. do Szkoły [...] w W. i szkół podstawowych w S. oraz S. wynika, że nie w każdym przypadku dostęp uczniów do placówek oświatowych będzie łatwiejszy, jak zadeklarowano w projekcie uchwały. Z dołączonych do wniosku wykazów dzieci urodzonych w latach 2020-2024 wynika ponadto, że planowana zmiana obwodów zwiększy dysproporcje związane z liczebnością uczniów (zwiększenie liczby do 168 uczniów w Szkole Podstawowej w S. , zmniejszenie liczby do 21 uczniów w szkole [...] i pozostawienie 76 uczniów w Szkole Podstawowej w S. ). Organ zaznaczył, że postępowanie dotyczące likwidacji szkoły [...] w W. (znak sprawy: [...]) zostało zakończone wydaniem negatywnej opinii, a Gmina wniosła zażalenie do Ministra Edukacji. Pismem z dnia 9 maja 2025 r. Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Kuratora, wskazując na naruszenie: 1) art. 39 Prawa Oświatowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedłożonym projekcie uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gmina oraz określenia granic ich obwodów brakuje informacji pozwalających na pozytywną ocenę w sytuacji, w której przedmiotowa uchwała spełnia wymogi formalne jak również przesłanki wynikające ze wskazanej regulacji Prawa oświatowego; 2) Art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego poprzez nieuprawnioną ingerencję w wyłączną kompetencję samorządu w wykonywaniu zadań własnych gminy w zakresie ustalenia sieci szkół podstawowych prowadzonych przez gminę. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości oraz obciążenie Kuratora kosztami postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, że Kurator nie uzasadnił w sposób przekonujący, z jakich powodów przedłożony projekt uchwały wraz z załączonym planem sieci szkół nie pozwala na wydanie opinii pozytywnej. Podkreślił, że sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem wskazanych w art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego odległości drogi dziecka do szkoły. Odległości te nie stanowią jednak bezwzględnego nakazu ustawodawcy, lecz jedynie dyrektywę co do najwłaściwszego konstruowania sieci szkolnej. Ustawodawca przewiduje przy tym alternatywną możliwość polegającą na zapewnieniu dzieciom dowozu do szkół obwodowych przez gminę. Przedstawione przez Kuratora uzasadnienie negatywnej opinii sprowadza się do reasumpcji postępowania zażaleniowego zawisłego przed Ministrem Edukacji i odnosi się do kwestii niepodlegających ocenie w niniejszym postępowaniu. Likwidacja Szkoły [...] w W. nie może bowiem stanowić przesłanki oceny planu sieci szkół, ponieważ nie została ona wskazana w art. 39 Prawa oświatowego. Skarżąca podkreśliła, że niezrozumiała jest argumentacja Kuratora stwierdzająca, że przedłożony projekt sieci szkół nie spełnia przesłanek z art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego, ponieważ Gmina przedłożyła do projektu uchwały oświadczenie o zapewnieniu bezpłatnego transportu i opieki w czasie przejazdu. Nieuprawnione było wydanie negatywnej opinii w powołaniu na przesłanki pozaprawne, takie jak polityka oświatowa. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o: - zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy zażalenia Gmina na postanowienie organu nr [...] z dnia 4 marca 2025 r. negatywnie opiniującego zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Szkoły [...] w W. ; - oddalenie skargi w całości praz obciążenie skarżącej kosztami postępowania według norm przepisanych. Kurator podkreślił, że w jego ocenie zmniejszenie obwodu Szkoły [...] w W. jest bezpośrednio związane z zamiarem likwidacji tej placówki i doprowadzić ma do ograniczenia liczby jej uczniów, pozostawiając w jej obwodzie jedynie miejscowości G. i W. . W opinii organu niepoprawne jest stanowisko skarżącej, ponieważ brak jest szczególnej regulacji co do zaskarżenia opinii kuratora oświaty wydanej w trybie art. 39 ust. 8 Prawo oświatowe. W opinii Kuratora zaskarżona opinia nie stanowi typowego aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, nie wyklucza to jednak zaskarżenia jej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jego zdaniem zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania przed sądem wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku toczącego się przed Ministrem Edukacji postępowania zażaleniowego w sprawie likwidacji Szkoły [...] w W. . Postanowieniem z dnia 21 lipca 2025 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania. Pismem z dnia 13 listopada 2025 r. Kurator przedłożył do akt sprawy: -postanowienie Ministra Edukacji z dnia 18 lipca 2025 r., znak: [...], uchylające w całości postanowienie nr [...] Kurator Oświaty z dnia 4 marca 2025 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2025 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Szkoła [...] w W. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; - postanowienie nr [...] Kurator Oświaty z dnia 26 września 2025 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji ww. szkoły oraz zażalenie Gmina z dnia 6 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na różnego rodzaju akty i rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest negatywna opinia Kurator Oświaty z dnia 9 kwietnia 2025 r., znak: [...] negatywnie opiniująca projekt uchwały Rady Miejskiej [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gmina oraz określenia granic ich obwodów. W ocenie Sądu rację ma skarżąca, że opinia kuratora oświaty wyrażona w trybie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa") stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.). Opinia taka ma charakter fachowy i wydawana jest przez wyspecjalizowany w tym przedmiocie organ administracji publicznej, którego zadaniem jest zbadanie zgodności ze wskazanymi przepisami prawa, to z kolei przesądza o uznaniu jej – w szerokim znaczeniu tego słowa – za akt nadzoru (por. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 39, teza 7). Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka: 1) przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej; 2) nie przekracza odległości wymienionych w ust. 2, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu. Przepis art. 39 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 (który nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie). W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 5a ustawy Prawo oświatowe w uchwale, o której mowa w ust. 5, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W myśl art. 39 ust. 5b ustawy Prawo oświatowe obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły [...], nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły [...], w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły. Stosownie zaś do art. 39 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. W myśl art. 39 ust. 7a ustawy Prawo oświatowe w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Przepisy art. 89 stosuje się. Zgodnie z art. 39 ust. 8 ustawy ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych, o którym mowa w art. 39 ust. 5 ustawy może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia ta musi dotyczyć zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a. Brzmienie przepis art. 39 ust. 8 ustawy ogranicza zakres opinii kuratora do oceny, czy plan jest zgodny z warunkami określonymi w wymienionych tam ustępach. Opinia kuratora nie może obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami Prawa oświatowego. Gdyby ustawodawcy chodziło o to, by opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 39 ust. 8 ustawy, obejmowała ocenę zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami Prawa oświatowego, to treść art. 39 ust. 8 Prawo oświatowe wskazywałaby na uwzględnienie jeszcze innych czynników na przykład poprzez użycie sformułowania "w szczególności z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a". Sposób redakcji tego przepisu prowadzi więc do wniosku, że opinia kuratora dotyczy jedynie zgodności planu sieci szkół z warunkami, o których mowa w ust. 1, 2 i 5a-7a. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia rozszerzonego, zakresu opinii kuratora oświaty, gdyż byłoby to sprzeczne z powołanym przepisem i doprowadzałoby do wykładni contra legem, która nie ma w tym miejscu swojego uzasadnienia. Zadaniem kuratora jest jedynie weryfikacja planu i to pod kątem tych konkretnych kryteriów (zawartych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego), a nie np. weryfikacja legalności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zakres opiniowania jest zatem wąski i można go określić jako fachowe współdziałanie organu administracji państwowej przy realizacji samorządowego zadania publicznego, jakim jest prowadzenie szkół odpowiedniego szczebla na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 39, teza 7). W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej opinii wynika, że Kurator posłużył się przesłankami niepodlegającymi ocenie w tego rodzaju akcie. Odnosząc się do kwestii zamiaru likwidacji Szkoły [...] w W. oraz związanego z tym zamiaru zmiany obwodu tej szkoły, co nie wpisuję się w żadną z przesłanek wskazanych w art 39 ust. 1-2 i 5a-7a ustawy. W przypadku dokonywania oceny spełnienia przesłanek wskazanych w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, odnoszących się do zapewnienia spełnienia obowiązku szkolnego przez wszystkie dzieci oraz budowy sieci w oparciu o wytyczne dotyczące odległości dziecka z domu do szkoły Kurator nie odniósł się do kwestii dołączonego do projektu uchwały oświadczenia Gmina o zapewnieniu bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do szkoły. Kwestia ta, choć ujęta w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy funkcjonalnie pozostaje w związku z ze wskazanymi w ust. 2 dyrektywami odnoszącymi się do drogi dziecka do szkoły. Kwestia ograniczenia obwodu Szkoły [...] w W. i kwestii toczącego się postępowania w przedmiocie zaopiniowania likwidacji tej placówki nie ma i nie może mieć wpływu na zakres i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu opinii kuratora oświaty, która wydawana jest w trybie art. 39 ust. 8 ustawy. Kurator oświaty wydając opinię, musi w jej uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, a jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 447/21, LEX nr 3336203). W ocenie Sądu zaskarżona opinia wykracza więc poza zakres wyznaczony przez przepis art. 39 ust. 8 ustawy, a w dodatku nie zawiera ona wystarczającej, i przekonywającej oceny co do zgodności planu sieci szkół podstawowych z warunkami określonymi w ust. 2 i 5a-7a. W opinii nie zawarto bowiem analizy zgłoszonego projektu uchwały w zakresie tego, czy droga dziecka do szkoły nie przekracza wymaganych odległości poprzez przedstawienie zestawienia drogi dzieci do szkoły według podziału na dzieci z klas I-IV i V-VIII szkół podstawowych (ust. 2), czy projekt uchwały wskazuje adresy siedzib szkół oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć (ust. 5a), czy obwody szkół podstawowych nie posiadają części wspólnych (ust. 5b), czy szkoły są o pełnej strukturze organizacyjnej i funkcjonują w jednym budynku lub jego bliskiej odległości (ust. 6) oraz czy nie zachodzi przypadek likwidacji innych lokalizacji prowadzenia zajęć, co mogłoby stanowić przekształcenie szkoły (ust. 7a). Skarżona opinia w rzeczywistości sprowadza się do kwestii wykraczających poza jej zakres określony w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Stanowisko Kuratora, upatrujące w projektowanej zmianie granic obwodów szkół podstawowych modyfikacji podyktowanych zamiarem likwidacji podporządkowanej organizacyjnie Szkole Podstawowa im. [...] w S. (o strukturze organizacyjnej klas I-VIII) Szkoły [...] w W. (o strukturze organizacyjnej klas I-III), nie stanowi oceny co do braku zgodności planu z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 267/21, LEX nr 3204577). Ewentualne przyszłe, niepewne, zdarzenie związane z prognozowaną przez Kuratora likwidacją szkoły [...] nie stanowi, wynikającego z art. 39 ust. 8 ustawy, kryterium opiniowania projektu uchwały w przedmiocie planu sieci szkół podstawowych. Przyjęcie tego rodzaju okoliczności jako podstawy negatywnej opinii stanowi wykroczenie poza ustawowe kompetencje kuratora oświaty w zakresie opiniowania projektu planu. Jest to zagadnienie odrębne, gdyż tryb likwidacji szkoły określa art. 89 ustawy, zaś przesłanką likwidacji szkoły w żadnej mierze nie jest podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego. Podnoszone zatem w odpowiedzi na skargę kwestie związane z ewentualnymi konsekwencjami projektowanej uchwały czy kwestii wpływu postępowania w przedmiocie likwidacji szkoły [...] nie mają wpływu na zakres opinii, o której mowa w art. 39 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe. Przewidziane w przepisie art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego, uzależniające ustalenie planu sieci szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty, zostało wyznaczone zakresem opinii kuratora określonym w tym przepisie. Oznacza to, że kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 ustawy. Stanowiłoby to bowiem ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego nieprzewidzianą w ustawie, a konkretnie w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Opinia kuratora powinna czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Opinia kuratora, jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego z odniesieniem do uwarunkowań określonego stanu faktycznego zawartego w projekcie opiniowanej uchwały. Podkreślenia przy tym wymaga, co podniesione zostało już wyżej, że opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 517/18 oraz z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 431/19, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 421/20 oraz z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 516/18). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną opinię. Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wnioski takie zostały złożone przez organ oraz stronę skarżącą.