II SA/Po 44/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009r. sprawy ze skargi B. P. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...), nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka Wnioskiem z dnia 6 maja 2008 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, B. P. i P.S. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...]w S . Wnioskodawcy wskazali, iż przedmiotowa decyzja nie wskazuje wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz układu połaci dachowych i w konsekwencji jest sprzeczna z § 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; pominięcie którejś z cech określonych w "art. 1, art. 2 pkt 1 i art. 61" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na realizację budynków, które naruszają ład przestrzenny co do pominiętej cechy. W ocenie wnioskodawców decyzja z dnia[...]stycznia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 152 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem narusza jasny przepis prawny, a skutek tego naruszania nie może zostać zaakceptowany ze względu na wymagania praworządności w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...]w S.przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż analiza urbanistyczna sporządzona w sprawie potwierdziła, że istnieje możliwość zrealizowania planowanej zabudowy zgodnie z wnioskiem dla inwestycji polegającej na zabudowie wyżej wymienionej działki budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolno stojącym, z garażem. Wskazując na treść art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wyjątkowo, gdy waga naruszenia prawa jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. W ocenie organu zarzuty zawarte we wniosku, a dotyczące braków decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niewskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz układu połaci dachowych są całkowicie chybione, gdyż decyzja ta zawiera wskaźniki nachylenia połaci dachowych w stopniach, jak i określa maksymalną wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy dachu; w przypadku wysokości budynku są to wielkości maksymalne, a układ i kąt nachylenia połaci dachowych jest określany dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli B. P. i P.Sz. podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i podkreślając, iż Kolegium nie odniosło się do zarzutów wniosku dotyczących nieokreślenia w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, układu połaci dachowych i nieścisłego określenia szeregu dalszych cech zabudowy. Decyzją z dnia 1[...] listopada 2008 r. ([...],[...]) Kolegium utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję własną z dnia [...]sierpnia 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i podkreślił, iż podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczna sporządzona w postępowaniu przed organem niższej instancji. Zdaniem organu analiza ta została przeprowadzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558). Organ powtórzył wywód przedstawiony w decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. i stwierdził, że zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty nie mogą zostać uwzględnione, gdyż ścisłe określenie parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, układu połaci dachowych następuje w projekcie budowlanym, który stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Kolegium zauważyło także, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy co do istoty dotyczy wyłącznie możliwości realizacji zamierzenia pod kątem zgodności z ładem przestrzennym. Ponadto organ powołał się na definicję legalną "wysokości budynku" zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i stwierdził, iż wysokość określona w decyzji o warunkach zabudowy odpowiada wysokości pozostałych budynków w obszarze analizowanym, co jasno wskazuje na brak podstaw do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2008 r. wnieśli B.P. i P.Sz., którzy domagali się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucili decyzji Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 1 pkt 4 i 5, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia (Ministra Infrastruktury) z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podtrzymali swojej wcześniejsze zarzuty i twierdzenia dotyczące nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...]o warunkach zabudowy i nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium co do tego, że układ i kąt nachylenia połaci dachowych są określane dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie też miałoby następować ścisłe określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zdaniem skarżących takie stanowisko jest sprzeczne z § 1 pkt 4 i 5, § 7 ust. 1 i § 8 powołanego rozporządzenia, a w konsekwencji z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżących naruszenie ładu przestrzennego może nastąpić nie tylko poprzez wzniesienie budynku wyższego niż inne budynki położone w analizowanym obszarze, stąd też decyzja o warunkach zabudowy powinna określać także inne cechy zabudowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy zapisu "dach skośny o kącie nachylenia połaci dachowych 35 stopni do 45 stopni, maksymalna wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy dachu – 9 metrów" jest wystarczającym określeniem parametrów na tym etapie procesu inwestycyjnego i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na nieprecyzyjność tego zapisu. Pismem z dnia 6 lipca 2009 r. skarżący P. Sz. dodatkowo podniósł, iż decyzja nr [...]o warunkach zabudowy jest nieważna z powodu jej niewykonalności w dniu wydania, która ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego), jak i narusza art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie jest podpisana w rozumieniu tego przepisu i nie zawiera uzasadnienia w zakresie przewidzianym tym przepisem. Skarżący wskazał na rozbieżność pomiędzy częścią tekstową decyzji nr [...]a częścią graficzną w zakresie dotyczącym określenia linii zabudowy, która w części tekstowej została określona na 6 m od linii rozgraniczającej ulicy bez nazwy - z odniesieniem do załącznika graficznego, a na tymże załączniku linię zabudowy wykreślono w ten sposób, że nie przebiega ona w całości w odległości 6 m od frontu działki, lecz w części działki objętej uskokiem przebiega w odległości 4,5 m od frontu. To zdaniem skarżącego przemawia za wewnętrzną merytoryczną sprzecznością decyzji o warunkach zabudowy, co czyni ją trwale niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie wiadomo jak usytuować budynek na działce ze względu na przebieg linii zabudowy. W ocenie skarżącego cała decyzja powinna być własnoręcznie podpisana, a zatem także część graficzna decyzji o warunkach zabudowy, co w sprawie nie miało miejsca, a ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera uzasadnienia w zakresie wskazanym w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, między innymi co do przyjęcia określonego obszaru analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim podkreślić należy, iż Kolegium oceniając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...]w S. w trybie nadzwyczajnym orzeka w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym organ powinien zbadać, czy badana decyzja zawiera jakieś uchybienia i wady prawne, a następnie ocenić wagę stwierdzonych naruszeń prawa w odniesieniu do katalogu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionego w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu Kolegium niestarannie oceniło decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, bowiem nie dostrzegło oczywistego faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy istotnie nie określa parametru dla nowej zabudowy w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a co więcej, zawiera także uchybienia dotyczące określenia linii zabudowy. Określenie powyższych warunków wymagane jest ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który swoje uszczegółowienie znalazł w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558). Rozporządzenie wykonawcze w § 1 wskazuje, iż określa między innymi wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (pkt 1), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (pkt 4) oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych – pkt 5). Decyzja nr [...]z dnia [...] stycznia 2008 r. w wymaganiach szczegółowych wprawdzie określa geometrię dachu, w tym układ połaci dachowych i kąt nachylenia, jak i maksymalną wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy dachu, jednak wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie wskazuje. Przepisy rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości, iż określenia dla nowej zabudowy wymaga nie tylko wysokość kalenicy dachu, gdyż parametr ten przynależy do geometrii dachu, której dotyczy § 8 rozporządzenia, ale również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczanej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Wobec powyższego stanowisko Kolegium co do tego, że ścisłe określenie parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, układu połaci dachowych następuje w projekcie budowlanym, który stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jest błędne w tym sensie, że niezależnie od wymogu określenia skonkretyzowanych parametrów nowej zabudowy w projekcie budowlanym, powyższe parametry powinny być określone w decyzji o warunkach zabudowy. Właśnie określenie tych parametrów oraz innych warunków i wymogów w decyzji ustalającej warunki dla nowej zabudowy służy zachowaniu ładu przestrzennego obszaru analizowanego, na którym planowana jest inwestycja budowlana. Ponadto zauważyć należy, iż w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy niespójnie określono obowiązującą linię zabudowy. W części opisowej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że obowiązująca linia zabudowy przebiega w odległości 6 m od linii rozgraniczającej ulicę bez nazwy z zastrzeżeniem "(patrz załącznik graficzny)". Tymczasem z załącznika graficznego, na którym nakreślono front działki i linię zabudowy, wynika, iż ze względu na to, że front działki przebiega tworząc uskok, w rzeczywistości dla części działki obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona bliżej niż 6 m od linii rozgraniczającej ulicę. W tym zakresie zapisy części opisowej decyzji nie korespondują z wykreśleniami zawartymi w części graficznej. Kolegium powyższych okoliczności nie wzięło pod uwagę, co wskazuje na to, że nie rozpatrzyło całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niezbędnego dla ustalenia czy decyzja o warunkach zabudowy zawiera wady prawne, a następnie dla oceny wagi stwierdzonych uchybień. W ten sposób organ nie ocenił, czy zawarte w tej decyzji uchybienia (dwie powyżej wymienione wady dotyczące określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz niespójność w zakresie opisu przebiegu obowiązującej linii zabudowy) spełniają przesłanki wskazane w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie należy również zauważyć, iż w postępowaniu należącym do trybu nadzwyczajnego organ administracji wprawdzie działa jako organ kasacyjny, jednakże nie jest związany tylko zarzutami sformułowanymi przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności, ale powinien kompleksowo ocenić postępowanie w celu ustalenia czy i jakiego rodzaju wady prawne zawiera decyzja. Tylko w taki sposób może bowiem ocenić czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 1 pkt 4 i § 7 rozporządzenia wykonawczego miały w ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium będzie miało na uwadze wyżej wskazane braki i inne wady, jakie Sąd stwierdził w decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, jak i przedstawione rozważania prawne. Wobec powyższego organ powinien ocenić, czy wady te (względnie inne stwierdzone przez organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) mogą stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji. W oparciu treść art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł w pkt II o kosztach postępowania mając na uwadze wysokość kosztów sądowych, jakie skarżący ponieśli w niniejszej sprawie. Co do wykonalności uchylonej decyzji Sąd orzekł w pkt III orzekł na podstawie art. 152 przywołanej ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ J. Szaniecka