II SA/Po 44/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu D. S.A. od decyzji Wielkopolskiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wielkopolskiego Lekarza Weterynarii na rzecz D. S.A. kwotę 117 zł (sto siedemnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu D. S.A. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (zwanego dalej "Lekarzem Wojewódzkim") z [...] listopada 2017 r., [...], którą na skutek odwołania D. S.A. uchylono decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. (zwanego dalej "Lekarzem Powiatowym") z [...] 2017 r., [...] Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. W dniach od 27 czerwca do 5 lipca 2017 r. w zakładzie D. S.A. prowadzona była kontrola doraźna. W jej trakcie stwierdzono, że zakład nie posiada wagi do celów przemysłowych. Dokument handlowy [towarzyszący ubocznym produktom pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 i 3 – uw. Sądu] opuszcza zakład bez wpisanej wagi w rubryce "waga całkowita w kg", natomiast transport jest ważony dopiero po przyjeździe na miejsce docelowe z wykorzystaniem wagi u odbiorcy. Dane z pomiaru są odsyłane w postaci skserowanego dokumentu przesłanego drogą listowną do zakładu D. S.A. (zob. s. 3 protokołu z kontroli doraźnej z 5 lipca 2017 r., [...], [...], w aktach administracyjnych) Następnie organ przeprowadził czynności w ramach postępowania wyjaśniającego, między innymi poprzez rozesłanie wystąpień do lokalnych Powiatowych Lekarzy Weterynarii o przeprowadzenie kontroli krzyżowych w nadzorowanych podmiotach, celem potwierdzenia danych z dokumentów handlowych [...] S.A. Decyzją z [...] 2017 r. Lekarz Powiatowy nałożył na [...] S.A. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną powołał: - art. 21 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) 1774/2002 (Dz. Urz. UE L 300 z 14 listopada 2009 r., s. 1-33, dalej zwane "rozporządzeniem 1069/2009"), - art. 85a ust. ,1 pkt 2 lit. c, ust. 2, art. 85b ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczeniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1593 ze zm., dalej zwanej "u.o.z.z."), - § 3 ust. 2 lit. s oraz t rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U., poz. 629, dale zwanego "r.w.k.p.") oraz - art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Lekarz Powiatowy wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia 1069/2009 towarzyszące produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas przewozu dokumenty handlowe i świadectwa zdrowia powinny zawierać co najmniej informację o pochodzeniu, miejscu przeznaczenia i ilości takich produktów oraz opis produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych i ich oznaczenia, jeśli takie oznaczenie jest wymagane przez rozporządzenie. Tymczasem D. S.A. nie dopełnił obowiązku wpisania ilości produktów, jakie są przekazywane do podmiotów uprawnionych do ich przetworzenia lub utylizacji, a także dopuścił się wystąpienia innych niezgodności w dokumentacji dotyczących godzin mycia pojazdu czy braku wskazania numerów rejestracyjnych pojazdów. Lekarz Powiatowy zaznaczył, że powyższe okoliczności zostały ustalone nie tylko w oparciu o wyniki kontroli krzyżowych prowadzonych przez powiatowych lekarzy weterynarii, ale także – w zakresie wpisywania ilości produktów przekazywanych do podmiotów uprawnionych – zostały potwierdzone podczas kontroli z 5 lipca 2017 r. przez uprawnionego przedstawiciela skarżącej. Nie wniesiono też uwag czy zastrzeżeń do protokołu w omawianym zakresie. Organ dodał, że treść opisanych dokumentów jest istotna z punktu widzenia odpowiedzialności podmiotu na podstawie art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c u.o.z.z. Lekarz Powiatowy dodał wreszcie, że w myśl § 3 ust. 2 lit. s tiret 4 r.w.k.p. (omyłkowo powołano "art. 3 ust. 2 pkt s..." – uw. Sądu) przewiduje się karę w wysokości 11000 zł dla podmiotu, który nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce materiału kategorii 2 lub produktu pochodnego pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1069/2009, jeżeli masa tego materiału i produktu przekracza 1000 kg. Odnosząc się do powyższego organ wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż dokumenty handlowe dotyczące produktów kategorii 2 wystawione do podmiotu P. sp. z o.o. nie posiadały wpisanej masy. Na podstawie informacji przekazanych przez podmiot i potwierdzonych przez Lekarza Powiatowego we W. (kontrola krzyżowa) ustalono, że uchybienie dotyczy produktów o masie 7700 kg. W dalszej części uzasadnienia decyzji Lekarz Powiatowy wskazał też, że w myśl § 3 ust. 2 lit. t tiret u.o.z.z. (omyłkowo powołano "art. 3 ust. 2 pkt s..." – uw. Sądu) przewiduje się karę w wysokości 5400 zł dla podmiotu, który nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce materiału kategorii 3 lub produktu pochodnego pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1069/2009 - jeżeli masa tego materiału i produktu przekracza 1000 kg. Organ zaznaczył, że dokumenty handlowe dotyczące produktów kategorii 3 wystawione dla podmiotu A sp. z o.o. nie posiadały wpisanej masy. Stwierdzone uchybienie, na podstawie danych dostarczonych przez Lekarza Powiatowego z W. , dotyczyło produktów o łącznej masie [...] kg według szczegółowo wymienionych dokumentów. Odwołanie od decyzji z [...] 2017 r. złożyła [...] S.A. Decyzją z 9 listopada 2017 r. Lekarz Wojewódzki na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia, przedstawiwszy obszernie stan prawny, wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji "nie daje jednoznacznej pewności, za co strona została ukarana". Zdaniem Lekarza Wojewódzkiego decyzję "skonstruowano bardzo nieprecyzyjnie, w związku z czym może [ona] wzbudzać wątpliwości co do wysokości nałożonej kary pieniężnej". Ponadto "w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał wiele dokumentów handlowych, na podstawie których wyliczył wysokość kary pieniężnej, jednak analiza materiału dowodowego wykazała, że faktycznie podmiot [D. S.A. – uw. Sądu] przedstawił tylko jeden dokument handlowy, który nie był wypełniony w rubryce "waga całkowita w kg". Lekarz Wojewódzki zwrócił też uwagę, że przepisy r.w.k.p., stanowiące materialną podstawę nałożenia kary pieniężnej, skonstruowane są jako paragrafy, punkty, litery oraz tirety. W związku z tym wskazanie jako podstawy prawnej art. 3 ust. 2 pkt s i pkt t jest wadliwe. Lekarz Wojewódzki podkreślił też, że "brak również określenia właściwego tiretu całkowicie uniemożliwia identyfikację podstawy prawnej". Niezależnie organ odwoławczy stwierdził, że żadne przepisy nie uprawniają organu do zastosowania kary łącznej, a to stanowi rażące uchybienie Lekarza Powiatowego. W pouczeniu decyzji Lekarz Wojewódzki wskazał, że przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Decyzja Lekarza Wojewódzkiego z [...] listopada 2017 r. została zaskarżona przez D. sp. z o.o. pismem, które w nagłówku zostało zatytułowane jako "skarga". Zarządzeniem z 28 lutego 2018 r. Sąd – bacząc na to, by nie doszło do nieuzasadnionego naruszenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) – wezwał D. S.A. do zajęcia jednoznacznego stanowiska, czy intencją spółki było wniesienie skargi czy sprzeciwu od decyzji (k. 34-36 akt sądowych). W piśmie z 13 marca 2018 r. D. S.A. wyjaśniła, że jej intencją było wniesienie sprzeciwu od decyzji, a opatrzenie pisma nazwą "skarga" nastąpiło omyłkowo. Skarżąca poinformowała, że równocześnie złożyła za pośrednictwem organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu (k. 37 akt sądowych). Kolejnym pismem z 13 marca 2018 r. D. S.A. wystąpiła o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji (k. 40 akt sądowych) nadsyłając zarazem skorygowany egzemplarz sprzeciwu (z poprawioną nazwą). Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu został odrzucony. Sąd – dostrzegając, że D. S.A. pouczono o skardze – uznał bowiem, że "skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 K.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrywania go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu" (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., II OSK 1206/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin oznaczony według pouczenia w decyzji Lekarza Wojewódzkiego do wniesienia sądowoadministracyjnego środka zaskarżenia upływał dnia 13 grudnia 2017 r., a D. S.A. w tej właśnie dacie złożyła (nadała) sprzeciw. W treści środka zaskarżenia, który wedle późniejszego oświadczenia D. S.A. kwalifikować należy jako "sprzeciw od decyzji", przedstawiono szereg zarzutów materialnoprawnych i proceduralnych, jednakże żaden z nich nie dotyczył art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych aniżeli w nim podniesiono. Na wstępie Sąd podkreśla, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie skargą, co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Decyzją z 9 listopada 2017 r. Lekarz Wojewódzki na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Lekarza Powiatowego z [...] 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł nie tylko uwzględnić, ale nawet rozpoznawać wszystkich zarzutów sprzeciwu o decyzji D. S.A. innych aniżeli dotyczące art. 138 § 2 K.p.a. Z tym względów zostały one w sprawie pominięte. Art. 64b § 1 P.p.s.a. stanowi, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że znajduje zastosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tą ostatnią regulację, Sąd z urzędu rozważył, czy w odniesieniu do decyzji Lekarza Wojewódzkiego z 9 listopada 2017 r. nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu w decyzji Lekarza Wojewódzkiego z 9 listopada 2017 r. nie umotywowano należycie żadnej z przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie kasacyjne. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że decyzja Lekarza Powiatowego z [...] 2017 r., "nie daje jednoznacznej pewności, za co strona została ukarana" oraz, że "skonstruowano [ją] bardzo nieprecyzyjnie, w związku z czym może [ona] wzbudzać wątpliwości co do wysokości nałożonej kary pieniężnej". Zarzuty skierowane przez Lekarza Wojewódzkiego pod adresem organu pierwszej instancji są o tyle nietrafne, że ten ostatni w sposób obszerny i czytelny przedstawił powody, w tym prawne, dla których nałożył karę pieniężną w określonej kwocie. W szczególności Lekarz Powiatowy wskazał, że doszło do naruszenia art. 21 ust. 3 rozporządzenia 1069/2009. D. S.A. zdaniem organu nie dopełniła obowiązku wpisania w dokumenty handlowe ilości produktów, jakie są przekazywane do podmiotów uprawnionych do ich przetworzenia lub utylizacji, a także dopuścił się wystąpienia innych niezgodności w dokumentacji dotyczących godzin mycia pojazdu czy braku wskazania numerów rejestracyjnych pojazdów. Co więcej, Lekarz Powiatowy zaznaczył, że powyższe okoliczności zostały ustalone nie tylko w oparciu o wyniki kontroli krzyżowych prowadzonych przez powiatowych lekarzy weterynarii, ale także – w zakresie wpisywania ilości produktów przekazywanych do podmiotów uprawnionych – zostały potwierdzone podczas kontroli z 5 lipca 2017 r. przez uprawnionego przedstawiciela skarżącej. Organ pierwszej instancji sprecyzował, że treść opisanych dokumentów jest istotna z punktu widzenia odpowiedzialności podmiotu na podstawie art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c u.o.z.z. oraz, że w myśl § 3 ust. 2 lit. s tiret 4 r.w.k.p. przewiduje się karę w wysokości 11000 zł dla podmiotu, który nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce materiału kategorii 2 lub produktu pochodnego pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1069/2009, jeżeli masa tego materiału i produktu przekracza 1000 kg. Gdy chodzi o kwestię wagi produktu, od którego uzależniona jest wysokość kary, Lekarz Powiatowy wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż dokumenty handlowe dotyczące produktów kategorii 2 wystawione do podmiotu P. sp. z o.o. nie posiadały wpisanej masy. Na podstawie informacji przekazanych przez [...] S.A. i potwierdzonych przez Lekarza Powiatowego we W. (kontrola krzyżowa) ustalono, że uchybienie dotyczy produktów o masie 7700 kg. Podobne uzasadnienie, ze wskazaniem podstawy prawnej (§ 3 ust. 2 lit. t tiret 4 r.w.k.p.), przedstawiono co do części kary w kwocie 5400 zł, zaznaczając jednocześnie, że dokumenty handlowe dotyczące produktów kategorii 3 wystawione dla podmiotu A. sp. z o.o. nie posiadały wpisanej masy. Stwierdzone uchybienie, na podstawie danych dostarczonych przez Lekarza Powiatowego z W. dotyczyło produktów o łącznej masie [...] kg według szczegółowo wymienionych dokumentów. Mając na uwadze powyższe nie można się więc zgodzić, że decyzja z [...] 2017 r. "nie daje jednoznacznej pewności, za co strona została ukarana". W ocenie Sądu podstawa prawna i okoliczności sankcjonowanego czynu zostały przez Lekarza Powiatowego wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można się też zgodzić z Lekarzem Wojewódzki, że miało dojść do daleko idących wątpliwości dowodowych (cyt. z decyzji: "w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał wiele dokumentów handlowych, na podstawie których wyliczył wysokość kary pieniężnej, jednak analiza materiału dowodowego wykazała, że faktycznie podmiot [D. S.A. – uw. Sądu] przedstawił tylko jeden dokument handlowy, który nie był wypełniony w rubryce "waga całkowita w kg"). W aktach sprawy (nieponumerowanych) znajdują się dokumenty korespondujące z uzasadnieniem decyzji pierwszej instancji. Z pisma Lekarza Powiatowego we W. z 30 czerwca 2017 r., [...] wynika, że dokument handlowy nr [...] z [...] czerwca 2017 r., towarzyszący produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego dotarł do P. sp. z o.o. bez wpisanej wagi. U odbiorcy (P. sp. z o.o. poddanego kontroli krzyżowej przez Lekarza Powiatowego we W.) waga transportu została skontrolowana i wyniosła 7700 zł. Podobnie korespondują z materiałem dowodowym stwierdzenia Lekarza Powiatowego w W. dotyczące dokumentów handlowych związanych z transportem do A. sp. z o.o. Kwestie podniesione przez organ pierwszej instancji zostały wyjaśnione w piśmie Lekarza Powiatowego we W. z dnia 10 lipca 2017 r. (bez numeru). Znajdują zatem odzwierciedlenie w materiale dowodowym fakty i dane, na które powołał się Lekarz Powiatowy w W.. Jako nieistotny należy uznać skierowany przez Lekarza Wojewódzkiego pod adresem organu pierwszej instancji zarzut, że błędnie powołano przepisy r.w.k.p., stanowiące materialną podstawę nałożenia kary pieniężnej. Można się co prawda zgodzić, że nieprawidłowo wskazano "art. 3 ust. 2 pkt s i t" zamiast § 3 ust. 2 lit. s i t r.w.k.p., jednakże nie ulega żadnych wątpliwości, jakiej regulacji prawnej dotyczą rozważania. Całkowicie niezasadnym jest natomiast zarzut, że w decyzji pierwszej instancji "brak również określenia właściwego tiretu całkowicie uniemożliwia identyfikację podstawy prawnej". Wbrew temu stwierdzeniu Lekarza Wojewódzkiego w uzasadnieniu decyzji Lekarza Powiatowego wskazano dwukrotnie, że chodzi o tiret czwarte § 3 ust. 2 lit. s jak i lit. t r.w.k.p. Końcowo wreszcie Sąd zwraca uwagę, że nie stanowi przesłanki wydania decyzji kasacyjnej stwierdzenie, iż "żadne przepisy nie uprawniają organu do zastosowania kary łącznej, a to stanowi rażące uchybienie Lekarza Powiatowego". Jest to zagadnienie materialnoprawnie, a określone stanowisko organu odwoławczego – jeżeli zdecydował się on je jednoznacznie wyrazić (uw.: Sąd nie przesądza i nie może przesądzać w tym postępowaniu ze sprzeciwu, czy jest ono trafne) – powinno skutkować wydaniem decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), a nie kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Podsumowując powyższe Sąd stwierdza, że decyzja Lekarza Wojewódzkiego z [...] listopada 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie doszło do wskazanych w jej uzasadnieniu naruszeń przepisów postępowania, które przemawiałyby za koniecznością wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Końcowo Sąd z całą stanowczością podkreśla, że badał decyzję Lekarza Wojewódzkiego z [...] listopada 2017 r. wyłącznie przez pryzmat art. 138 § 2 K.p.a. Rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu nie mają więc na celu merytorycznego ukierunkowania sprawy i nie powinny być w taki sposób odczytywane. Sąd wskazał jednie organowi odwoławczemu, że w aktach znajduje się materiał dowodowy, który pozwala odnieść się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Zaznaczyć też trzeba, że gdyby Lekarz Wojewódzki w toku dalszej prowadzonej oceny materiału dowodowego powziął wątpliwości, co do określonych okoliczności sprawy, pozostaje on uprawniony do przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji.