II SA/Po 441/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009r. sprawy ze skargi I. i A. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku nr [...], II. zasądza W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę [...]- zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/J.Szaniecka /-/B. Kamieńska Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 1126 ze zm.) nakazał inwestorom – I.i Al. P. wykonanie na własny koszt rozbiórki zjazdu z drogi gminnej - działka nr [...], do działki nr [...] w M., gm. P . W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż budowę zjazdu z drogi gminnej prowadzono bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, budowa zjazdu z drogi gminnej do działki nr [...] nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestorzy nie legitymują się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dla przedmiotowego terenu brak jest aktualnego planu miejscowego. W odwołaniu od powyższej decyzji I. i A.P. podnieśli, iż wykonanie decyzji uniemożliwi im zjazd z drogi gminnej na drogę dojazdową, a tym samym dojazd do budynku mieszkalnego położonego na działce [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przesłanki, na których oparł się organ pierwszej instancji, rezygnując z przeprowadzania postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zostały błędnie zinterpretowane, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki jest w fazie opracowywania. Nadto na nieruchomości nr [...] ustanowiono służebność przechodu i przejazdu na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli I. P. i A. P., żądając jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji niezgodność sentencji z jej uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. II SA/Po 575/06 uchylił zaskarżoną decyzję WINB wyjaśniając, iż w zaskarżonej decyzji znalazło się uzasadnienie, w którym wskazano argumenty przemawiające za jej uchyleniem i jednocześnie w uzasadnieniu tym brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za prawidłowością rozstrzygnięcia utrzymującego decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, co narusza art. 107 § 1 i 3 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę WWINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując że nie można jednoznacznie stwierdzić, że realizacja spornego zjazdu jest sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza gdy w aktach sprawy znajduje się informacja o opracowywaniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, iż rozbiórka obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli budowlanej następuje, jeżeli inwestor w oznaczonym terminie nie spełni wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego. W dalszej kolejności PINB postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego zjazdu z drogi gminnej, prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia zaświadczenia Burmistrza o zgodności spornej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami. W zakreślonym terminie nałożonego obowiązku I. i A. P. nie wykonali. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 52 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał I. P.i A. P. wykonanie rozbiórki przedmiotowego zjazdu z drogi gminnej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że inwestorzy uzyskali decyzję Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] 2001r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej we wsi M . Na podstawie tej decyzji uzyskali oni pozwolenie na budowę i wybudowali budynek mieszkalny. W pkt. 4 f) decyzji tej znalazł się zapis dotyczący obsługi w zakresie komunikacji : "dojście i dojazd - z drogi dojazdowej (wewnętrznej osiedlowej) oznaczonej nr geod. [...] za zgodą jej właściciela (służebność dojazdu)". Na tej podstawie PINB przyjął, że lokalizacja drogi na działce [...] i jednocześnie zjazdu z tej działki do drogi gminnej - nie jest sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Ponieważ jednocześnie nie stwierdzono, aby przedmiotowa budowa naruszała przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, stąd organ uznał, że będą miały zastosowanie przepisy art. 48 ust.2 Prawa budowlanego, umożliwiające zalegalizowanie obiektu po spełnieniu określonych obowiązków (przedłożenie wskazanych dokumentów) i wniesieniu przez inwestora stosownej opłaty legalizacyjnej. PINB wyjaśnił, że w art. 52 Prawa budowlanego wymienione zostały podmioty, które mogą być adresatami decyzji, o których mowa m.in. w art. 48 Prawa budowlanego. Tymi podmiotami mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stroną postępowania w sprawie rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej jest co do zasady inwestor, jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość nie znajduje się już we władaniu inwestora, stroną ww. postępowania będzie właściciel nieruchomości. W przedmiotowej sprawie budowa przedmiotowego obiektu nie jest jeszcze zakończona, a inwestorzy mają ustanowioną służebność drogi koniecznej, z której cały czas korzystają; zatem będą adresatem wydawanych decyzji. W tej sytuacji PINB na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów wymaganych tymi przepisami. W określonym w postanowieniu terminie - inwestorzy nie przedłożyli żadnych dokumentów. Wobec tego organ orzekł o nakazie rozbiórki. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wnieśli I. i A. P., podnosząc zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego, gdyż sporny zjazd istniał już w momencie zakupu działki budowlanej, na co wskazuje treść aktu notarialnego oraz ustanowiona na ich rzecz służebność przejazdu. Wyjaśnili, iż przeprowadzone przez nich prace stanowiły jedynie konserwację bieżącą już istniejącego zjazdu na drodze gminnej i polegały na zasypaniu dziur oraz obniżeniu krawężników a prace te nie wymagały uzyskania pozwolenia oraz zgłoszenia. WWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] (zaskarżona decyzja) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w świetle treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego PINB nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych, tzn. wydania innego rozstrzygnięcia niż podjęte w sytuacji, gdy inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Wskazano, iż postanowienie nakładające takie obowiązki zostało skarżącym skutecznie doręczone w dniu [...] kwietnia 2007 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż w ocenie organu przeprowadzone roboty nie były konserwacją, bowiem wykonany został nowy obiekt, a to odpowiada definicji budowy - art.3 pkt.6 Prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego I. i A. P. podnieśli, że droga dojazdowa na działkę nr [...], jak i zjazd do tej drogi, istniały przed rozpoczęciem przez nich inwestycji budowlanej, a obecny stan zjazdu jest konsekwencją prac wykonanych na drodze gminnej, bowiem podczas odnowy tej drogi pracownicy zatrudnieni przez Urząd Miasta potraktowali istniejący zjazd jako funkcjonujący i wylali nań asfalt. Prace takie jednak nie były przez skarżących zlecane, czy konsultowane. Wskazali, iż w konsekwencji błędnie uznano ich za inwestorów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie jest jednak związany - stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż sprawa objęta zakresem niniejszego postępowania była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, lecz z racji treści wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. o sygn. akt II SA/Po 575/ Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie był związany jakimikolwiek wskazaniami wcześniejszego wyroku (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnosząc się zarzutów skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały w konsekwencji nie wykonania przez skarżących obowiązków nałożonych na nich postanowieniem PINB z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu, a jego kontrola jest możliwa na etapie kontroli decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej (art. 142 kpa). W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący kwestionowali uznanie ich za inwestorów przedmiotowego zjazdu, a to oznacza, iż w ich ocenie nie było podstaw do wydania postanowienia o nałożeniu obowiązków określonych w art. 48 ust. 2 wskazanej ustawy. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika przy tym, iż skarżącym przypisano wykonanie podbudowy zjazdu, jego okrawężnikowanie i utwardzenie prowizoryczne asfaltem. Zważyć należy, iż warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż zdaniem Sądu zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie dopełniły w tym zakresie swoich obowiązków. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego przypisały skarżącym przymiot inwestora w tak określonym zakresie z naruszeniem art. 7 i 77 §1 kpa. W trakcie oględzin spornego zjazdu, przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego . w dniu [...] października 2005 r., nie ustalono bowiem w sposób jednoznaczny, aby utwardzenia asfaltowego przedmiotowej drogi dokonali Państwo P. lub nastąpiło to na ich zlecenie. W wyjaśnieniach złożonych do protokołu skarżący A. P. wskazał, iż głównym materiałem wykonanych robót był piasek. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podali ponadto, iż ich działania polegały na zasypywaniu dziur w nieutwardzonej drodze dojazdowej oraz obniżeniu krawężników zapewniających bezpieczny przejazd. Wskazać należy, iż w ramach postępowania odwoławczego do akt sprawy załączono dokumentację fotograficzną spornego zjazdu. Na kartach akt [...] – [...] zamieszczono fotografie zjazdu, których analiza pozwala stwierdzić, iż przedmiotowy zjazd ma wymiary 4,4m x 3,9m a jego stan odpowiada stanowi drogi gminnej na pasie wzdłuż pobocza od strony zjazdu. Powyższe pozwala przypuszczać, iż wylewka asfaltowa mogła zostać wykonana przy okazji remontu drogi, na co wskazują skarżący, którzy w skardze na decyzję organu II instancji podnieśli, iż asfalt został wylany podczas robót na drodze gminnej, które przeprowadzane były na zlecenie Urzędu Miasta. Na powyższe wskazuje ponadto stan techniczny tego fragmentu zjazdu (asfalt położony jest równomiernie), który pozwala uznać, iż położenie asfaltu nastąpiło specjalistycznym sprzętem. Ponadto porównanie tych zdjęć z dokumentacją fotograficzną zawartą na karcie [...] akt administracyjnych sprawy pozwala uznać, iż na przestrzeni dwóch lat stan zjazdu z drogi uległ zmianie, bowiem w 2005 roku nie było wylewki asfaltowej, a w każdym razie wylewka ta nie była wówczas położona w sposób, jaki obrazuje zdjęcie zamieszczone na karcie akt [...]. W świetle tych okoliczności obowiązkiem organu II instancji było ustalenie, czy w tym zakresie prace mogły zostać wykonane przy okazji remontu drogi gminnej. Niezależnie od powyższego, organy nie rozważyły, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy możliwe było wyodrębnienie rezultatu samowolnie wykonanych robót dla celów zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że skarżący zakupili swoją nieruchomość w 2001 roku i przystąpili do budowy swojego domu, przy czym z treści wydanej w dniu [...] 2001 r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, iż dojście i dojazd do działki 50/6 odbywać się będzie z wewnętrznej (osiedlowej) drogi dojazdowej. Powyższe pozwala domniemywać, iż pierwsze roboty polegały na utwardzeniu tej drogi, w tym i spornego zjazdu, oraz jego okrawężnikowaniu. Skarżący wskazali przy tym, iż dokonali obniżenia krawężników. W ocenie Sądu powyższe pozwala uznać, iż nakaz rozbiórki krawężników jest za daleko idący. Nawierzchnia zjazdu jest przy tym ciągle eksploatowana i podlega, w świetle oświadczeń skarżących, wyrównywaniu. Rodzi to uzasadnione wątpliwości, czy postępowanie dotyczy właściwego przedmiotu tj. robót faktycznie samowolnie zrealizowanych, polegających na budowie zjazdu. Tylko jednoznaczne ustalenie, że przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane istnieje, oraz że można go określić (wyodrębnić), mogłoby uzasadniać nałożenie obowiązku wykonania czynności naprawczych przewidzianych w tym przepisie. W przypadku, gdy wylanie asfaltu nie nastąpiło na zlecenie skarżących oraz nie wykonali oni podbudowy oraz okrawężnikowania zjazdu, nie jest możliwe wykonanie przez nich nakazanych robót. Należy ponadto wskazać, iż organ nadzoru budowlanego nie określił w sposób należycie precyzyjny treści obowiązku określonego decyzją administracyjną – w zakresie wykonanej podbudówki. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23 września 1999 r., SA/Rz 482/98, LexPolonica nr 391744). Zgodnie z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organy nadzoru budowlanego był art. 48 ust. 2 - 4 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w Pleszewie nałożył na inwestorów m. in. obowiązek przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zatem podnieść, iż w dniu 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 36/06 wydał wyrok, w którym orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, iż jego wątpliwości dotyczyły sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do zalegalizowania samowoli konieczne jest wówczas przedstawienie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą w większości wypadków, inwestorzy nie dysponują, co tym samym uniemożliwia legalizację samowoli. Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności wskazanych przepisów oznacza, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Okoliczność ta stanowi samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże z racji wyżej wskazanych przyczyn, nie podstawową. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności rozważy, czy w świetle wskazanych wyżej okoliczności skarżącym można przypisać przymiot inwestora przedmiotowego zjazdu. W tym zakresie Sąd widzi potrzebę wyjaśnienia, czy wylanie asfaltu nastąpiło przy okazji wykonywanego remontu drogi. W przypadku, gdy ustalenie tej okoliczności okaże się niemożliwym, jak również w sytuacji, gdy okaże się, że tych robót nie można przypisać skarżącym, rozważenia wymaga zasadność umorzenia postępowania. Natomiast w przypadku uznania, w wyniku poczynionych ustaleń, iż skarżącym można przypisać zakres wszystkich prac związanych z istniejącym w chwili obecnej zjazdem, koniecznym jest rozważenie zmiany postanowienia z dnia [...] r., w zakresie uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. , Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy. Na podstawie art. 152 sąd orzekł o zakazie wykonywania zaskarżonej decyzji, który to zakaz obowiązuje do dnia uprawomocnienia się wyroku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK