II SA/Po 442/24

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 18 lutego 2022 r. F. sp. z o.o. z siedzibą we W. (zwanej dalej "inwestorem" lub "Spółką") złożyła wniosek o pozwolenie na budowę w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej do turbiny [...] na działce nr ew. [...] w K. . Pismem z dnia 28 marca 2022 r. do organu wpłynęło pismo właściciela działki nr ew. [...] – P. M. (zwanego dale: "właścicielem", "stroną" lub "skarżącym") – z dnia 25 marca 2022 r., który nie wyraził zgody na budowę drogi dojazdowej do turbiny do czasu wyjaśnienia zmiany pełnomocnika Spółki i podpisania z nią aneksu do umowy dzierżawy. W konsekwencji, pismem z dnia 30 marca 2022 r. wezwano stronę do doprecyzowania zapisu w piśmie z dnia 25 marca 2022 r. "(...) do momentu podpisania aneksu do umowy". W dniu 07 kwietnia 2022 r. strona odniosła się do wezwania przytaczając decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...], nie będącą dokumentem tego postępowania. Strona przedłożyła także projekt aneksu nr [...] do umowy dzierżawy z dnia 24 września 2020 r. Z kolei inwestor przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. dołączył umowę dzierżawy z dnia 24 września 2020 r. Decyzją nr [...] z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak: [...] Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenie na budowę dla zamierzonej przez niego inwestycji. Organ I instancji ustalił, że przedłożona przez inwestora umowa dzierżawy pozostaje w obrocie prawnym, a właściciel działki nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu rozwiązanie wiążącej strony umowy. Zgodnie z § 4, § 5 i § 6 aktu notarialnego Repertorium "A" nr [...], właściciel wyraził zgodę na budowę infrastruktury towarzyszącej, między innymi również na budowę dróg dojazdowych oraz udzielił inwestorowi nieodwołalnego pełnomocnictwa do działania w jego imieniu przed wszelkimi organami administracji publicznej. Wojewoda decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednak wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z dnia 13 marca 2023 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był wystarczający, a więc może sam rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Wojewoda podniósł, że jako organ administracji publicznej, nie może badać kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowane chyba, że zostanie to zakwestionowane przez którąkolwiek stronę postępowania administracyjnego. Taki fakt w istocie miał miejsce. Właściciel działki nr ew. [...] podniósł, że oświadczył wolę wycofania pozwolenia dysponowania swoją nieruchomością na cele budowlane, co pierwotnie było elementem zawartej pomiędzy nim a Spółką, umowy dzierżawy. Wojewoda wyjaśnił, że w piśmie z dnia 25 marca 2022 r. właściciel oświadczył, co potwierdzono następnie w notatce służbowej pracownika Starostwa Powiatowego w R., że po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy z wniosku inwestora, sprzeciwia się budowie drogi dojazdowej do turbiny i stwierdził, że uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli, dlatego też inwestor nie posiada tytułu prawnego do jego nieruchomości na cele budowlane. Wojewoda powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że kwestia istnienia oświadczenia woli może być wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego, gdyż jest to zagadnienie dowodowe. Organy administracji publicznej mają przecież ustalić, czy inwestor może pobudować na działce jakiekolwiek zabudowania. Organ odwoławczy uznał, że skoro dysponuje tytułem prawnym wyrażonym w drodze umowy oraz późniejszym oświadczeniem woli właściciela o cofnięciu zgody na wykorzystanie jego nieruchomości na cele budowlane, to musi to zostać uwzględnione w toku postępowania administracyjnego, co jednocześnie nie podważa kompetencji sądu powszechnego do badania istnienia stosunku zobowiązaniowego. Wojewoda uznał, że właściciel cofnął zgodę na używanie jego działki na cele budowlane, a więc Spółka nie legitymuje się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należało zatem odmówić jej pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 08 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że istotą sporu, jaki rozgorzał pomiędzy skarżącą a Wojewodą jest ustalenie istnienia prawa do dysponowania działką na cele budowlane. Skarżąca nie jest właścicielem tejże działki, ale na podstawie umowy dzierżawy zawartej z jej właścicielem w dniu 24 września 2020 r., takie prawo zostało udzielone skarżącej. Właściciel działki podniósł w toku postępowania administracyjnego, co Wojewoda w pełni zaakceptował, że na skutek złożonego do akt oświadczenia, uchylił się od skutków prawnych swojego oświadczenia wywodzonego z umowy dzierżawy. Skarżąca uważa, że taki skutek nie został wywołany, tj. nie cofnięto jej prawa do dysponowania działką na cele budowlane. Sąd w składzie orzekającym akceptuje pogląd skarżącej. Następnie Sąd wskazał, że właściciel działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja powołuje się na to, że uchylił się od skutków złożonego względem skarżącej oświadczenia woli. Jednak w ocenie Sądu, dla uchylenia się konieczne jest spełnienie dwóch warunków. Pierwszym jest złożenie pierwotnego oświadczenia woli pod wpływem błędu lub groźny. Właściciel w piśmie, stanowiącym jego sprzeciw wobec planowanej inwestycji, nie powołał się na to, że zawierając umowę dzierżawy, działał pod wpływem błędu lub groźby. Drugim elementem skutecznego uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli jest konieczność zakomunikowania tego faktu na piśmie osobie/podmiotowi, której/któremu złożono pierwotne oświadczenie woli. W aktach niniejszej sprawy znajduje się pismo właściciela działki inwestycyjnej z dnia 25 marca 2022 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). W piśmie tym właściciel nieruchomości wyraża swój sprzeciw wobec planowanej przez skarżącą inwestycji. Pismo to zostało przesłane przez właściciela do Starosty, co Wojewoda odczytał, jako cofnięcie prawa do dysponowania przez skarżącą nieruchomością właściciela na cele budowlane. W myśl art. 88 § 1 k.c., który został już omówiony powyżej, takie oświadczenie powinno zostać złożone skarżącej na piśmie w taki sposób, aby skarżąca miała możliwość zapoznania się z nim. Nie wywołuje skutków w postaci zapoznania się o tym oświadczeniem w związku z tym, że przedstawiciel skarżącej zapoznawał się z aktami sprawy w trybie k.p.a. i mógł natrafić na pismo właściciela z dnia 25 marca 2022 r. Przepis art. 88 § 1 k.c. wyraźnie konstruuje wymagania dla stwierdzenia, że doszło do uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli. Mając na względzie to, że w wyroku tut. Sądu z dnia 19 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...] przesądzono o zdolności Wojewody do oceny kompletności materiału dowodowego pozostającego do dyspozycji organu II instancji, niezasadne było poszukiwania innych dokumentów w sprawie. Zdaniem Sądu powoływanie się przez właściciela działki na decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...] nie może odnieść zamierzonego przez niego skutku. Wynika to przede wszystkim z tego, że decyzja ta nie jest elementem dokumentacji niniejszej sprawy, Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] nie stwierdził istnienia bezwzględnej potrzeby uzupełniania materiału dowodowego, a ponadto, że informacja o zawarciu umowy dzierżawy nadal widnieje w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości właściciela. Jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1984) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Nie ma żadnej adnotacji dotyczącej modyfikacji tego wpisu, co pozwala na przyjęcie, że umowa dzierżawy obowiązuje w niezmienionym kształcie. Zdaniem Sądu właściciel nieruchomości w żaden sposób nie odniósł się do tak poważnego twierdzenia szczególnie, że jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, otrzymał odpis skargi. Sąd poczytuje tę okoliczność, jako akceptację takiego stanu rzeczy, w której właściciel nieruchomości nigdy nie przedstawił skarżącej pisma, o którym mowa w art. 88 § 1 K.c. Z tego też względu Sąd nie mógł przyjąć, że skarżąca utraciła prawo do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ Wojewoda nie skonfrontował pisma właściciela nieruchomości z dnia 25 marca 2022 r. z treścią art. 88 § 1 k.c., należało uznać jego decyzję za nieodpowiadającą prawu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wojewoda uzna, że pismo właściciela nieruchomości z dnia 25 marca 2022 r., skierowane do Starosty nie stanowi cofnięcia prawa do dysponowania nieruchomością właściciela na cele budowlane. Wojewoda decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenie na budowę. Uzasadniając powyższe stanowisko przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że P. M. nie zakwestionował skutecznie wskazanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda wskazał również, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedłożona dokumentacja jest zgodna z przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. M., podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz naruszenia przepisów ustawy Kodeks cywilny i ustawy o Księgach Wieczystych, w zakresie ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku prowadzonego postępowania skarżący wykazał, że doszło do podstępu, a samo wysłanie sygnału, że umowa nie obowiązuje podważyło tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością. Skarżący nie zgodził się ze skutkami, jakie w ocenie organów miał wpis umowy dzierżawy do Księgi Wieczystej, a dodatkowo, w przypadku elektrowni wiatrowych inwestor powinien dysponować oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek, gdzie dochodzi do omiatania wirnika, a więc ograniczenia użytkowania terenu. Finalnie skarżący wyjaśnił, że inwestor nie jest posiadacze nieruchomości. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niewątpliwie istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie istnienia prawa do dysponowania działką na cele budowlane. Równocześnie zauważyć należy, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że w sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 08 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powyższy przepis mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że o ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W przywołanym powyżej wyroku z dnia z dnia 08 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po [...] Sąd przesądził, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, aby inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo, formułując wytyczne dotyczące dalszego toku prowadzonego postępowania, Sąd przesądził, że obowiązkiem Wojewody jest uznanie, że pismo właściciela nieruchomości z dnia 25 marca 2022 r., skierowane do Starosty nie stanowi cofnięcia prawa do dysponowania nieruchomością właściciela na cele budowlane. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewoda, wbrew zarzutom skargi, był zobowiązany przyjąć, że inwestor przedłożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie argumentacja dotycząca rzekomego podstępu, czy też niepełności oświadczenia, nie mogła być skutecznie podniesiona przez skarżącego. Raz jeszcze podkreślić należy, że w wyroku z dnia z dnia 08 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po [...] Sąd przesądził, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a skarżący nigdy nie cofnął skutecznie swojego oświadczenia woli. Równocześnie wyjaśnić należy, że na tym etapie postępowania ani organy administracji publicznej ani Sąd administracyjny nie są władne do podjęcia ustaleń, czy inwestor, który przedkłada oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest posiadaczem gruntu w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Kwestia powyższa jest bowiem wyłączona poza zakres prowadzonego postępowania i nie podlega kontroli w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Idąc dalej, Sąd podziela argumentację, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedłożona dokumentacja jest prawidłowa i pełna. Mając na względzie fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, organy administracji publicznej, wobec stwierdzenia kompletności wniosku, był zobowiązany do wydania decyzji, były zobowiązane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.