II SA/Po 443/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] r. Nr [....] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A sp. z o.o. oraz B.S. pozwolenie na budowę – adaptację części strychu na mieszkanie w budynku przy ul. P. [...] w P. należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej ul. P. [...]. Na podstawie powyższego pozwolenia B.S. wykonała w latach [...] prace budowlane, w wyniku których część strychu przedmiotowego budynku została zaadaptowana na lokal mieszkalny. W dniu [...] r. Wojewoda W. decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja Wojewody została w dniu [...] r. utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wszczął postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie w przedmiotowym budynku. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r.), w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części strychu, nałożył na B.S. obowiązek podłączenia dwóch pionowych wewnętrznych rur (kanalizacyjnej i wodociągowej) do istniejącego pionu wodnego i kanalizacyjnego, przebiegających przez mieszkania nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], instalacji w łazience mieszkania powstałego w wyniku adaptacji strychu, a także nałożył obowiązek rozbiórki kominka. Określono, że nałożone decyzją obowiązki należy wykonać w terminie 6 miesięcy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotem postępowania była ocena legalności zmiany sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie. W wyniku oględzin dokonanych w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. stwierdzono, iż przebudowa strychu dokonana została zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r., co do której następnie stwierdzono nieważność. Wykonano także wewnętrzną instalację gazową w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. W zaadaptowanym pomieszczeniu brak podłączenia instalacji wodnej i kanalizacyjnej do pionów. Pion kanalizacyjny i wodny kończą się w mieszkaniu nr [...] na drugim piętrze. W dacie wydawania pozwolenia na budowę z dnia [...] r. pion kanalizacyjny przechodził przez mieszkania nr [...], nr [...], nr [...] i dalej przez strych ponad dach pełniąc funkcję odpowietrzenia. Pion wodociągowy kończył się w mieszkaniu nr [...]. Obydwa piony zostały usunięte przez użytkowników mieszkań nr [...] i nr [...]. Ponadto stwierdzono, iż w lokalu wykonano kominek nie przewidziany przez projekt budowlany. Roboty budowlane wykonane na podstawie decyzji ostatecznej, która następnie okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną. W takiej sytuacji należy doprowadzić do legalizacji robót poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie roboty budowlane wykonano bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane. Pismem z dnia [...] r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej poinformował, iż jego wolą jest aby przebudowane pomieszczenia strychowe spełniały rolę samodzielnego mieszkania. Powołano się na uchwały Wspólnoty nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...] r. W związku z powyższym nałożono na inwestorkę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymienione w decyzji obowiązki. Obowiązek rozbiórki kominka wynika z przepisu § 132 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpatrzeniu odwołania uczestniczki postępowania M. A. – I., decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotem postępowania przed organem I instancji była zmiana sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie. Błędem było więc wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane "w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie". Ta okoliczność przesądza o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji w całości. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane, jeżeli zmiana ta powstała w wyniku samowolnego wykonania robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takim przypadku zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem, a nie przyczyną. Konsekwencją tego jest obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48, art. 49b albo art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji powinien był więc wszcząć w pierwszej kolejności postępowanie legalizacyjne z art. 51 ustawy Prawo budowlane, a dopiero po jego zakończeniu powinno zostać ewentualnie wszczęte postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania. W obecnym stanie faktycznym i prawnym bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, skoro nie rozstrzygnięto kwestii legalizacji robót budowlanych. Od opisanej decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę złożyła inwestorka B.S. domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z umorzeniem postępowania administracyjnego, jest gotowa wykonać obowiązki nałożone na nią decyzją organu instancji. Skarżąca twierdzi, iż sprawa przebudowy strychu na mieszkanie powinna zostać załatwiona w jednym postępowaniu, a nie tak jak wskazuje organ odwoławczy w dwóch odrębnych postępowaniach, jednym legalizującym roboty budowlane i drugim legalizującym zmianę sposobu użytkowania. Zdaniem skarżącej pozwolenie na budowę, jakim dysponowała zawierało także w sobie pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania M. A. – I. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc m.in. iż wykonanie uchwały Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] r. w sprawie [...] wstrzymane do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przede wszystkim nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego ze strychu na mieszkanie jest bezprzedmiotowe, dopóki nie zostanie rozstrzygnięta kwestia legalizacji robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę – robót związanych z przebudową tegoż strychu na lokal mieszkalny. Błędne jest także twierdzenie, iż organ I instancji powinien był w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie z art. 51 ustawy Prawo budowlane w celu legalizacji robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W końcu nie można także podzielić stanowiska, iż – w okolicznościach niniejszej sprawy – zmiana sposobu użytkowania wynikła z wykonania samowolnych robót budowlanych nie jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane. W świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, a mianowicie na skutek dokonanej przez B. Ś. przebudowy pomieszczenie dotychczas użytkowane jako strych stało się lokalem mieszkalnym. Funkcja mieszkalna pomieszczenia wymaga spełnienia odmiennych warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, warunków zdrowotnych i warunków higieniczno-sanitarnych, niż warunki wymagane dla pomieszczenia o funkcji strychu. Zmiana powyższa mieści się w zakresie przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wymagała w dacie jej dokonywania, tj. w latach 1998-1999, uzyskania pozwolenia właściwego organu. Inwestorka takiego pozwolenia nie posiadała, podstawą wykonywanych przez nią robót budowlanych była jedynie decyzja z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę – adaptację strychu na mieszkanie. Podkreślić należy, iż decyzja ta nie zastępowała decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania przewidywał przepis art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w ówczesnym brzmieniu. W sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania wymagała wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę należało uzyskać zarówno decyzję o pozwoleniu na budowę, jak i decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania (§ 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.12.1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części – Dz. U. Nr 10 poz. 47 z 1995 r.). Jakkolwiek więc inwestorka zrealizowała przedmiotową przebudowę (adaptację) na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, to jednak zmiany sposobu użytkowania dokonała samowolnie, bez stosownego pozwolenia. Okoliczność powyższa obligowała organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i załatwienia sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w trybie przewidzianym w art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31.05.2004 r. w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane). Podkreślić należy, iż samowolny charakter dokonanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na lokal mieszkalny wynika z braku uprzedniej decyzji o pozwoleniu na taką zmianę, a nie wyłącznie z faktu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane wykonane w ramach tejże zmiany sposobu użytkowania. Postępowanie administracyjne w tym zakresie nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe, ani wtórne w stosunku do postępowania legalizującego w ramach art. 51 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane wykonane na podstawie nieważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przewiduje stosowanie odpowiednio przepisów art. 50 i art. 51 ustawy. W ramach tego postępowania organ nadzoru budowlanego ocenia w szczególności zgodność robót budowlanych wykonanych w ramach zmiany sposobu użytkowania z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także czy zmiana sposobu użytkowania jest dopuszczalna oraz czy obiekt budowlany (pomieszczenie) po zmianie sposobu użytkowania spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa dla jego nowej funkcji (np. wyposażenie w wymagane instalacje). Zakres okoliczności badanych w postępowaniu z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest więc szerszy, niż w postępowaniu legalizacyjnym z art. 51 ustawy, przy jednoczesnej możliwości zastosowania tych samych środków. Stanowisko organu odwoławczego, iż postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane ma pierwszeństwo przed postępowaniem z art. 71 ust. 3 ustawy, nie znajduje żadnych podstaw w ani przepisach wymienionej ustawy, ani w specyfice tych postępowań. W konsekwencji stwierdzić należy, iż brak było podstaw z art. 105 kpa do umorzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części strychu na lokal mieszkalny w budynku przy ul. P. [...] w P. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 105 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wada powyższa skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie, oceni decyzję organu I instancji mając na względzie, iż w ramach postępowania z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio m.in. przepis art. 51 pierwszej z wymienionych ustaw. Organ rozważy także okoliczność, iż inwestorka nie włada lokalami mieszkalnymi nr [...] i nr [...], które stanowią przedmiot odrębnej własności innych osób, a także że wykonanie uchwały Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nr [....] zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] r. w sprawie [...] wstrzymane do prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 ustawy. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ E. Podrazik