II SA/Po 443/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik Decyzją z dnia (...) października 2009 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta P. ustalił na rzecz T. Ł. odszkodowania w łącznej kwocie (...) zł za 3/4 części udziału w nieruchomości położonej w miejscowości S. gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy (...), działka nr (...) o pow. (...) ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr (...) jako własność Gminy D., przejętej na rzecz tej Gminy w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia (...) kwietnia 1997 r. zatwierdzony został, na wniosek K. Ł. i T. Ł., projekt podziału nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako: obręb S., ark. mapy (...), nr (...) o pow. (...) m2, w wyniku którego powstała m.in. działka nr (...). Jak podano w treści decyzji podziałowej, jego przeprowadzenie było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy z kwietnia 1992 r., natomiast wydzielona działka nr (...) przeznaczona była pod ulice. Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych aktem notarialnym z dnia (...) grudnia 1996 r., nr rep (...), nieruchomość oznaczona nr (...), stanowiła w momencie podziału współwłasność T. Ł. w ¾ oraz B. i T. M. w ¼. Na wniosek T. Ł. w dniu (...) lutego 2006 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku podziału, położoną w S., gmina D., oznaczoną w ewidencji gruntów pod numerem (...), przejętą na rzecz gminy D. w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu (...) stycznia 2007 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w P. odbyła się rozprawa administracyjna, dotycząca ustalenia odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku podziału dokonanego decyzją z dnia (...) kwietnia 1997 r., na której organ prowadzący postępowanie zobowiązał strony do zajęcia stanowiska w kwestii weryfikacji decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia (...) kwietnia 1997 r. Wskazano, że znajdujące się w aktach sprawy porozumienie zawarte w dniu (...) marca 1995 r. pomiędzy T. Ł., a Urzędem Gminy D., nie spełniało warunków formalnych umowy w sprawie ustalenia odszkodowania, o jakiej mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Urząd Gminy w D. pismem z dnia (...) lutego 2007 r. poinformował, iż Gmina D. nie podejmie negocjacji w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania za przedmiotową działkę. Dodatkowo pismem z dnia (...) czerwca 2007 r. Urząd Gminy D. wskazał, że nie wyraża woli podjęcia rokowań co do wysokości odszkodowania za działkę nr (...), w związku z koniecznością wyjaśnienia przez Starostę istotnych okoliczności sprawy – przeniesienia prawa własności do części nieruchomości w trakcie trwania postępowania zakończonego wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia (...) kwietnia 1997 r. Starosta P. pismem z dnia (...) września 2007 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia (...) kwietnia 1997 r. Kolegium pismem z dnia (...) października 2007 r. wskazało, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia (...) maja 2007 r. z urzędu. Organ I instancji zwrócił się ponadto w dniu (...) listopada 2007 r. do Ministra Infrastruktury z prośbą o zajęcie stanowiska, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia (...) kwietnia 1997 r. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za działkę nr (...). Ministerstwo Infrastruktury pismem z dnia (...) maja 2008 r. wyjaśniło, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia (...) kwietnia 1997 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Oznacza to, że stanowi ona podstawę do ustalenia odszkodowania zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej kolejności wskazano, że na zlecenie Starosty P. z dnia (...) maja 2009 r., został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. operat szacunkowy z dnia (...) czerwca 2009 r., w którym wartość nieruchomości położonej w S., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 5, działka nr (...) o pow. (...) ha, oszacowana została na łączną kwotę (...) zł. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne w oparciu o obowiązujące w dacie sporządzania przedmiotowej wyceny, przepisy § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Pismem z dnia (...) lipca 2009 r. T. Ł. oświadczył, że zgadza się na ustalone, w oparciu o operat szacunkowy, odszkodowanie. W dniu (...) sierpnia 2009 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w P. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której rzeczoznawca majątkowy oświadczyła, że z uwagi na niemożność ustalenia wartości nieruchomości na podstawie analizy transakcji drogowych na terenie gminy, zastosowano § 36 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Protokół z rozprawy został przesłany stronom postępowania. Urząd Gminy D. pismem z dnia (...) sierpnia 2009 r. zakwestionował przedłożony operat szacunkowy zarzucając mu wadliwe zastosowanie § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz wadliwe dobór nieruchomości porównawczych. Mając na względzie powyższe ustalenia Starosta wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania, uznając wartość nieruchomości określoną w sporządzonym operacie szacunkowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina D. reprezentowana przez adwokata B. S. W odwołaniu podniesiono, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby tego postępowania oparł swoją wycenę w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, twierdząc, iż ust. 1 tego przepisu jest w istocie przepisem martwym, albowiem nigdy nie znajdzie zastosowania ze względu na dyspozycję przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej pogląd ten jest całkowicie nietrafny, albowiem na rynku występują transakcje sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi publiczne lub pod nie zajęte. Podtrzymano zarzut wadliwego doboru wielkości działek oraz zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne oraz brak uzasadnienia prawnego. Wojewoda i decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia (...) października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż pomimo, że decyzja podziałowa została wydana w sytuacji braku wniosków wszystkich właścicieli nieruchomości nr (...), co miało z miejsce z uwagi na dokonane, aktem notarialnym z dnia (...) grudnia 1996 r. przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz T. Ł. oraz B. i T. M., przejście spornej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Gminy D. powoduje po stronie gminy obowiązek zapłaty odszkodowania za przejęty grunt. Podkreślono, że obowiązek wypłaty odszkodowania zaistniał w momencie, gdy decyzja stwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, co przesądza, o niemożności uznania porozumienia z dnia (...) marca 1995 r. za ugodę pomiędzy stronami. Następnie organ II instancji przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wskazał, że w przedmiotowej sprawie prawidłowym trybem postępowania było dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w wypadku ustalenia braku takich transakcji (bądź niewystarczającej ich ilości) możliwe jest zastosowanie ust. 2 pkt 1 tego paragrafu. W ocenie Wojewody złożone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia podniesione podczas trwania rozprawy administracyjnej w dniu (...) sierpnia 2009 r. oraz w piśmie z dnia (...) marca 2010 r. wskazują, że w gminie, w okresie dwóch latach poprzedzających sporządzenie operatu, nie zaistniała wystarczająca ilość transakcji polegających na sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co przesądzało o konieczności zastosowania § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Wojewoda wskazał, że wycenę rzeczoznawca przeprowadził przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji biegły ustalił, iż w analizowanym rejonie w latach 2007-2009 ceny kształtowały się w przedziale od (...) zł/m2 do (...) zł/m2. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż w okresie dwóch ostatnich lat sporadycznie zawierane były transakcje sprzedaży nieruchomości pod nowe drogi lub pod poszerzenie istniejących dróg, a brak materiału porównawczego skutkuje niemożnością przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny uzyskiwane w takich transakcjach. Wojewoda wskazał, iż z oświadczeń rzeczoznawcy wynika, że dokonał analizy transakcji drogowych na terenie gminy i gmin przyległych, a odnotowane nieliczne takie transakcje nie mogły stanowić materiału porównawczego do wyceny. Także na rozprawie przeprowadzonej w dniu (...) sierpnia 2009 r. rzeczoznawca kwestię tę w sposób wyczerpujący wyjaśniła, podkreślając przy tym, że przeprowadzając wycenę w pierwszej kolejności zastosowała przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda wyjaśnił, iż dopiero w sytuacji, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę postępowania przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dokonana przez organ I instancji, na podstawie art. 80 kpa, ocena operatu szacunkowego z (...) czerwca 2009 r. wykazała, że biegły w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej działki, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa, organ podkreślił, że kwestionowana decyzja zawierała wszelkie elementy niezbędne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu gmina D., reprezentowana przez adwokata B. S., wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście P., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Wielkopolskiemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż podstawą ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości zajętej pod drogę, która przeszła na własność Gminy D., stanowi wartość gruntów wydzielonych razem z tą nieruchomością, tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy organ powinien dojść do wniosku, iż przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania; art. 151 o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy skutkujące przyjęciem, iż nie można było określić cen transakcyjnych nieruchomości zajętych bądź przeznaczonych pod drogi, albowiem nie spełniały one wymogów określonych w tym przepisie, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić organ do wniosku, iż przepis ten nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i 77 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione; art. 80 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż biegła w sposób prawidłowy dokonała wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości; art. 107 §3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nienależyte uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji oraz art. 138 §1 ust. 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja powyższa powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W treści skargi utrzymano dotychczas prezentowane zarzuty dotyczące wadliwości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie którego wyznaczono wysokość odszkodowania w szczególności poprzez wadliwe zastosowanie przepisów regulujących zasady sporządzenia operatu. Zdaniem skarżącej, jeżeli przedmiotem badani jest nieruchomość położona na obszarze wiejskim, analizowane transakcje także powinny pochodzić z takiego obszaru. Skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca nie określił i nie zawarł w operacie informacji o cenach transakcyjnych nieruchomościami zajętymi bądź przeznaczonymi pod drogi. Rzeczoznawca nie wykazał, że zwracał się do urzędów gmin, w tym do urzędu Gminy D., w celu pozyskania informacji o takich transakcjach. Naruszono także przepis §4 ust. 4 rozporządzenia, bowiem rzeczoznawca nie przyjęła do porównania kilkanaście nieruchomości, czego wymaga wskazany przepis. Do porównania przyjęto przy tym nieruchomości nieporównywalne powierzchnią; rzeczoznawca analizowała głównie transakcje nieruchomościami o powierzchni ok. 1000 m2, tymczasem ceny takich nieruchomości są najwyższe. Biegła przyjęła także nieruchomość o powierzchni 60.000 m2, a dokonane przez biegłą wyliczenia z uwzględnieniem współczynników korygujących w żaden sposób nie mogą wskazywać na wartość nieruchomości zajętej pod drogę. Dodatkowo podniesiono, że wbrew dyspozycji art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nie przeprowadził w sprawie rokowań, a w aktach sprawy brak dowodu, aby negocjacje były prowadzone, co nakazuje uznać za przedwczesny wniosek o ustalenie odszkodowania w drodze administracyjnej. Skarżąca zarzuciła ponadto decyzji organu II instancji powtarzanie twierdzeń rzeczoznawcy oraz wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podniósł, iż skarżąca nie przedstawiła przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wojewoda nie podzielił stanowiska skarżącej, iż art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie przepisu art. 98 tej ustawy. Organ wyjaśnił, iż w przypadku braku osiągnięcia konsensusu co do wysokości odszkodowania sprawa jest rozpatrywana z uwzględnieniem przepisów działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 151. Pismem z dnia (...) września 2010 r. uczestnik postępowania – T. Ł., reprezentowany przez adwokata M. K., odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzona przez Sąd w tak zakreślonych granicach kontrola rozstrzygnięć wydanych w przedmiotowej sprawie wykazała, że odpowiadają one prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności Sąd nie podzielił stanowiska, iż prowadzenie postępowania administracyjnego z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną – drogę gminną, było przedwczesne, bowiem wnioskodawca nie wyczerpał wcześniej trybu negocjacyjnego i nie podjął stosownych rokowań z gminą. Odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic ustala się w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W rozpatrywanym przypadku decyzja podziałowa wydana została w dniu 21 kwietnia 1997 r., pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W chwili obowiązywania ww. ustawy nie została wydana decyzja ustalająca wysokość odszkodowania. Racje mają organy obu instancji, iż porozumienie zawarte pomiędzy Gminą a ówczesnymi właścicielami działki nr (...), w tym z wnioskodawcą, w przedmiocie zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi nie jest skuteczne, bowiem miało miejsce w dniu (...) marca 1995 r., a więc przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (k. 34 akt I instancji). Nadto, w myśl wówczas obowiązującego art. 55 ust. 1 powyższej ustawy wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Powyższy przepis nie daje podstaw do odstąpienia przez organ administracji od ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość. Wskazać należy, iż z wnioskiem o ustalenie odszkodowania T. Ł. wystąpił do Urzędu Rejonowego w P. już w 1996 r. (wniosek z (...) grudnia 1996 r. - k. nr 33 akt I instancji) i wniosek ten nie został wówczas rozpatrzony. W dacie złożenia kolejnego wniosku o ustalenie odszkodowania obowiązywała już ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98 ust. 1 i 3 przewidywała odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem i która stanowi, iż przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Gmina D. swoje stanowisko co do braku woli podjęcia negocjacji wyraziła w pismach z dnia (...) lutego 2007 r. oraz (...) czerwca 2007 r. W ocenie Sądu w tych okolicznościach nie można uznać, iż tryb negocjacji nie został wyczerpany. Na przestrzeni kilkunastu lat Gmina D. nie uregulowała kwestii wypłaty zadośćuczynienia finansowego za grunt, który przejęła pod drogi, a brak woli podjęcia negocjacji w tym zakresie jasno wyraziła w toku prowadzonego przez Starostę Poznańskiego postępowania. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi co do naruszenia § 36 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem strony skarżącej rzeczoznawca majątkowy ograniczyła się do stwierdzenia, iż transakcje pod drogi były zawierane sporadycznie lub nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych oraz niespełniające definicji nieruchomości podobnej. Odnosząc się do tych zarzutów zważyć należy, iż stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w operacie będącym podstawą ustalenia wysokości odszkodowania zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne; w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Z kolei przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Nie da się interpretować § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w oderwaniu od art. 151 ustawy. Z uwagi na pojęcie wartości rynkowej użyte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wykluczone jest uwzględnianie przy ustalaniu istnienia transakcji wskazanych w § 36 ust 1 rozporządzenia transakcji, w których sprzedający nie ma możliwości na tyle długo wyeksponować nieruchomość na rynku, by uzyskać nabywcę oferującego najkorzystniejszą cenę, a najczęściej cena nieruchomości nabywanej przez Skarb Państwa lub gminę ustalana jest przez rzeczoznawcę, a nie w toku negocjacji, przy czym najistotniejszym czynnikami kształtującymi cenę są możliwości finansowe gminy (Skarbu Państwa) i zdolności negocjacyjne osób uczestniczących w ewentualnych negocjacjach. Zauważyć należy, iż wraz z wejściem w życie tzw. "specustawy" – z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (nr 193, poz. 1194 ze zm.), nastąpiła istotna zmiana w sposobie nabywania nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a dotychczasowe negocjacje cenowe zostały zastąpione wydawaniem decyzji administracyjnych, które skutkują przejściem - z mocy prawa – własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, (vide: rozdział 3 ww. ustawy). W stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania operacie szacunkowym w przedmiotowej sprawie zawarte zostało stwierdzenie, iż biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości w zakresie transakcji tzw. "drogowych" i takich transakcji na terenie gminy D. w okresie dwóch lat znalazła niewiele. Niemożliwym było jednak ustalenie trendu czasowego, cech rynkowych wpływających na cenę transakcyjną oraz wag tych cech, co w konsekwencji uniemożliwiło spełnienie wymogów zawartych w art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (str. 8 i 13 operatu). Wyjaśniając dodatkowo przedmiotową kwestię na rozprawie przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 4 sierpnia 2009 r. rzeczoznawca podała, iż analizie poddała także sąsiednie gminy (k. 158 akt I instancji). Natomiast w piśmie z dnia (...) marca 2010 r. (k.46-49 akt organu II instancji) biegła wskazała, że liczba zawartych transakcji "drogowych" była bardzo niewielka i na tak małej próbce zaledwie kilkunastu transakcji niemożliwe okazało się odnalezienie jakichkolwiek zależności miedzy wielkością, położeniem i innymi cechami a ich cechami transakcyjnymi. Brak było możliwości ustalenia relacji pomiędzy poszczególnymi cechami nieruchomości objętych tymi transakcjami, co uniemożliwiło ustalenie wag cech, które wpływają na cenę transakcyjną. Ceny te były bardzo różne bez względu na wielkość czy położenie nieruchomości. Biegła podała, iż rozszerzyła okres badania do trzech lat, tj. do roku 2006, a obszarem badania objęła teren wyznaczony granicami administracyjnymi innych gmin, lecz pomimo to nie znalazła transakcji umożliwiających zastosowanie §36 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia. W tych okolicznościach zastosowała §36 ust. 2 tego aktu. Biegła wskazała ponadto, że w przypadku tzw. transakcji drogowych trudno mówić o braku sytuacji przymusowej sprzedaży nieruchomości bądź o możliwości eksponowania nieruchomości na ogólnie dostępnym rynku, czy poprawnych i niezależnych warunkach zawarcia transakcji. Biegła odwołała się do przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazała, że chodzi w takim przypadku o ustalenie wartości rynkowej nieruchomości i słusznego odszkodowania. Wyjaśniła, że w operacie nigdy nie cytuje się wszystkich danych wykorzystanych w procesie wyceny oraz wszystkich niezbędnych analiz. Operat zawiera tylko wyjaśnienia i wnioski końcowe. W świetle takich wyjaśnień biegłej Sąd nie może podzielić zarzutów skargi, iż biegła w operacie nie opisała szczegółowo transakcji drogowych, będących przedmiotem analizy. Takie szczegółowe opisanie transakcji nie miałoby w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia i nie mogło wpłynąć na ocenę operatu szacunkowego. Strona skarżąca stwierdziła, że art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 tej ustawy. Z tym ostatnim stanowiskiem nie można się zgodzić. Art. 98 ust. 3 powyższej ustawy przewiduje jako zasadę negocjacyjny tryb ustalania wysokości odszkodowania. Przewiduje on jednak, iż jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym do ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozdziału IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym również art. 151. W konsekwencji, jak powyżej wyjaśniono, właśnie z uwagi na treść art. 151 ustawy o .gospodarce nieruchomościami w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd uznał, iż analiza operatu szacunkowego oraz wyjaśnień i pisma biegłej z dnia (...) marca 2010 r., wskazuje, iż biegła przeprowadziła dokładną weryfikację w celu ustalenia, czy na analizowanym obszarze występują transakcje dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi, a stanowisko o braku przesłanek do zastosowania art. 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, biegła przekonująco i precyzyjnie uzasadniła. W tym zakresie Sąd podzielił również stanowisko organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ma racji strona skarżąca kwestionując przyjęte przez biegłą do porównania nieruchomości, wymienione w tabeli na str. 13 operatu szacunkowego). Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie z art. 134 ust. 2 powołanej ustawy przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Z powyższych regulacji wynika, iż wielkość porównywanych nieruchomości nie jest cechą w tym zakresie najistotniejszą. Zgodnie z decyzją podziałową działka nr (...) o pow. (...) ha została wydzielona z działki (...) o pow. (...) ha, a w wyniku podziału wydzielone pozostałe działki o nr (...) – (...) zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Porównywane działki z tabeli na str. 13 operatu różnią się wielkością, ale jak wskazano powyżej, wielkość działki jest tylko jedną z porównywanych cech, a najistotniejsze cechy to położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Biegła w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśniła motywy którymi kierowała się dobierając do porównania działki, nadto skorygowała szacowaną wartość, w związku z różnicami wielkości działek. Biegła wskazała, iż z tej przyczyny dokonała korekty z tytułu powierzchni działki w wysokości aż 30% i uznała tym samym, iż jest to cecha, która ma w tym przypadku największy wpływ na wartość (str. 15 operatu, wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia (...) marca 2001 r. – k. 46 akt II instancji). Powyższy zarzut był również podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy odniósł się do niego, uznając za bezzasadny. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. W świetle powyższego Sąd uznał za chybione zarzuty naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną określa się jako iloczyn wartości 1 m² nieruchomości, z której działka została wydzielona i powierzchni tej działki. Sąd zważył, iż biegła zastosowała się do ww. procedury co wynika wprost z operatu szacunkowego W toku postępowania administracyjnego biegła wyjaśniła precyzyjnie jakimi kryteriami kierowała się dokonując doboru porównywanych nieruchomości, wskazując przy tym na brak możliwości przyjęcia do porównania nieruchomości odpowiadających wielkością działce nr (...). Biegła wzięła pod uwagę te transakcje, które dotyczyły nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, uzbrojeniu i podobnej wielkości. Różnice w zakresie położenia, uzbrojenia i wielkości biegła skorygowała przy pomocy stosownych wskaźników. Co do zasady, w każdym operacie szacunkowym, w którym zastosowano podejście porównawcze, porównywane nieruchomości w mniejszym lub w większym stopniu będą się różniły. Zadaniem autora operatu szacunkowego jest natomiast przekonujące wyjaśnienie kryteriów porównywanych nieruchomości oraz wykazanie, że ujęto w operacie możliwie najbardziej podobne do siebie nieruchomości. W niniejszym postępowaniu wymogi te zostały spełnione, a zawarte w operacie szacunkowym i pismach uzupełniających wyjaśnienia biegłej, są logiczne i przekonujące. Okoliczność tą rozważył, a swoje stanowisko uzasadnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji. Rozstrzygającym sprawę organom administracji zarzucono również naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 80 kpa. Pierwszy z ww. przepisów nakazuje organom prowadzącym postępowanie administracyjne stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Art. 77 kpa zobowiązuje organ aby w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd zważył, iż wbrew zarzutom skarżącego organy nie uchybiły tym przepisom. Zauważyć należy w szczególności, że w przedmiotowej sprawie najistotniejszym dowodem był operat szacunkowy. Organy nie przyjęły bezkrytycznie wniosków biegłej. O tym, że dokument ten poddały szczegółowej analizie, świadczy zobowiązanie autorki operatu (zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy) do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości zgłaszanych przez Gminę i zgromadziły materiał dowodowy, który umożliwiał wydanie merytorycznych decyzji. Organ II instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, spełniając wymogi określone w art. 107 §3 kpa. Nie ma racji strona skarżąca zarzucając, iż organ odwoławczy opierał się na powtarzaniu twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, co należy uznać za niedopuszczalne. Rzeczoznawca to osoba posiadająca wiadomości specjalne, między innymi w zakresie wyceny nieruchomości. Nie jest rolą organu, ani sądu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron. Taka ocena operatu szacunkowego miała w przedmiotowej sprawie miejsce, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie jest przy tym błędem organu przytoczenie wniosków autora operatu w zakresie poczynionych rozważań. Organ odwoławczy dokonując szczegółowej oceny zgromadzonych dowodów nie naruszył art. 80 kpa. Wbrew zarzutom skargi należy zauważyć, iż organ dokonał wykładni tych przepisów. Zdaniem Sądu powtórzenie w takiej sytuacji argumentacji rzeczoznawcy majątkowego nie stanowiło uchybienia. W konsekwencji Sąd uznał, iż utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda Wielkopolski nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik