II SA/Po 445/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. O. sp. z o. o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] stycznia 2021r. (sygn.[...]) o ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 15kV M. - K. , która jest częścią zadania "Budowa sieci inteligentnej na terenie południowej W., poprzez modernizację i przebudowę linii i stacji SN i nn, automatyzację linii i stacji w wyniku zastosowania zdalnego sterowania i elektroenergetycznej automatyki zabezpieczeń w tym wskaźników przepływu prądów zwarciowych, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], obręb B. oraz dz. nr geod. [...], [...], [...], [...], obręb W., gm. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wnioskiem inwestora, otrzymanym w dniu [...] listopada 2020 r., wszczęto i przeprowadzono postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie napowietrznej elektroenergetycznej linii 15kV M.-K., która jest częścią zadania pn. "Budowa sieci inteligentnej na terenie południowej W. [...]. poprzez modernizację i przebudowę linii i stacji SN i nn, automatyzację linii i stacji w wyniku zastosowania zdalnego sterowania i elektroenergetycznej automatyki zabezpieczeń w tym wskaźników przepływu prądów zwarciowych, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B. oraz dz. nr geod. [...], [...], [...], [...] obręb W., gm. K.. O wszczęciu postępowania w sprawie strony zawiadomiono na piśmie. Ponadto obwieszczenie o wszczęciu postępowania ogłoszono na tablicy informacyjnej w Urzędzie Gminy w K. . W oparciu o przepisy art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 dalej u.p.z.p.) dokonano analizy warunków i zasad gospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ zaliczył przedmiotową inwestycję do inwestycji celu publicznego na podstawie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej u.g.n.). Wójt wskazał, że wnioskowany teren znajduje się na obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należało ustalić w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt dodał, że decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Od tej decyzji odwołanie wniósł B. B., reprezentowany przez adwokata, nie zgadzając się na prowadzenie sieci przez prywatne grunty, na dodatek przez środek działki nr [...], mimo że jest znane inwestorowi to, że w sądzie powszechnym toczy się sprawa o usunięcie linii energetycznej z działki nr [...] obręb W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art.1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r.o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018.570 j.t.), art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 j.t. dalej k.p.a.) i na podstawie art. 50, art.51 i art.54 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie było przeprowadzone zgodnie z trybem określonym w art. 53 i nast. u.p.z.p. oraz przepisów dotyczących prowadzonego postępowania przed organem I instancji. SKO, powołując się na stanowisko zawarte w odwołaniu wskazało, iż samo przyjęcie, że inwestycja ma stanowić inwestycję celu publicznego, nie zwalnia wnioskodawcy od tego. aby ta inwestycja była jak najmniej uciążliwa dla właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać. Projektant ma uwzględniać obowiązek ograniczenia do maksimum ingerencji inwestycji w uprawnienia właścicielskie osób trzecich. W tej sprawie takiej refleksji zabrakło co najmniej w uzasadnieniu decyzji. Decyzja nie zawiera także odniesienia się do zgłaszanych w toku postępowania wniosków dotyczących zastrzeżeń właścicieli nieruchomości co do przebiegu linii i lokalizacji słupów. Brak jest tym bardziej uzasadnienia, dlaczego mimo sporu sądowego spółka energetyczna nie zmieniła przebiegu trasy linii co najmniej w przypadku działki nr [...] obręb W.. Zdaniem SKO powyższe okoliczności muszą być przez organ I instancji ponownie wnikliwie zbadane, po to aby nowe rozstrzygnięcie w tej sprawie mogło wypełniać normy zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Wójta Gminy K. z [...] stycznia 2021 r., znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy: I. decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ani też nie jest tak, że istnieje jakikolwiek konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a o czym świadczy chociażby to, że nawet organ II instancji nie wskazał wprost na to, jaki konieczny do wyjaśnienia w I instancji zakres sprawy, który ma wyjaśnić organ I instancji miałby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tudzież jaki przepis postępowania miał naruszyć Wójt Gminy K.; II. ramy postępowania o wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego wyznaczają przepisy art. 52-56 u.p.z.p., z tych przepisów obok norm materialnoprawnych wynikająca normy proceduralne i zgodnie z tymi przepisami postępowanie administracyjne było przeprowadzone, zaś w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na merytoryczne załatwienie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania; III. podnoszone przez SKO w P. rzekome uchybienie Wójta Gminy K. polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu wydanej decyzji co do tego, czy zaproponowany przez przedsiębiorcę przesyłowego realizującego inwestycję celu publicznego przebieg linii energetycznej, jest jak najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości, a w tym P. B. B., przez którego nieruchomość linia energetyczna ma przebiegać, jest pozbawione wpływu na merytoryczny wynik sprawy, skoro: a. z materiału dowodowego sprawy wynika wprost to, że przebudowywana - modernizowana linia napowietrzna elektroenergetyczna linia 15 kV relacji M.-K. ma przebiegać w tym samym miejscu (tj. po tym samym szlaku), a zatem niemożliwe jest, aby przedsięwzięcie mogło ograniczać lub uniemożliwiać dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości; b. przeprowadzenie pogłębionej analizy na etapie postępowania lokalizacyjnego, czy inwestycja narusza interesy osób trzecich, jest przedwczesne, gdyż dla oceny czy wydana decyzja spełnia wymagania z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., wystarczającym jest wskazanie przez organ, czy wydana decyzja nie uniemożliwia lub w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a co też organ I instancji uczynił (odnosząc się do tego aspektu sprawy) w sentencji w punkcie 6; c. ochrona interesów osób trzecich odbywa się w ramach określonych przepisami prawa, a nie stanowi samoistnej przesłanki odmowy, czy też zasadności ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tylko, gdyby organ ustalił, że inwestycja i jej oddziaływanie pozostają w sprzeczności z przepisami prawa, w szczególności ochrony środowiska, czym narusza interesy osób trzecich, zaktualizowałaby się podstawa do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora i co najwyżej te zagadnienia mają w sprawie znaczenie; IV. ewentualne uchybienia w zakresie uzasadnienia decyzji organu I instancji, które według SKO w P. miało nie spełniać wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w świetle art. 54 pkt 2 lit. d ustawy planistycznej, mogły zostać - jeżeli istotnie wystąpiły - konwalidowane przez organ II instancji, zwłaszcza jeśli odparcie argumentów i zarzutów właścicieli nieruchomości, nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale przedstawienia procesu wnioskowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest ocena prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd natomiast nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym należy podkreślić, że decyzja kasatoryjna organu II instancji musi spełniać wymogi przewidziane ogólnie dla decyzji, tj. zawierać wszystkie elementy i spełniać wszystkie przesłanki wskazane w art. 107 § 1-3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno zatem materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Rolą organu II instancji jest więc wyjaśnienie stronie przesłanek jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej musi więc wynikać dlaczego organ uznał, że postępowanie przez organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (oraz jakich przepisów), jak i wskazanie jaki koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest to istotne przede wszystkim dlatego, że wytycza kierunek działania organu I instancji, który co do zasady powinien, wedle wskazówek zawartych w decyzji kasatoryjnej, skorygować swoje rozstrzygnięcie poprzez prawidłowe zastosowanie przepisów procesowych, jak i pełne wyjaśnienie istotnego zakresu sprawy. W decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy musi również wyraźnie wskazać, że ewentualne uzupełnienie dowodów nie może odbyć się na etapie postępowania odwoławczego, odwołując się do art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zaskarżona decyzja była obarczona wadą powodującą, że stanowisko Kolegium i motywy podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia w istocie wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej. W okolicznościach badanej sprawy zaskarżona decyzja SKO ma niecałe 2,5 strony z czego rozważania SKO, zaczynając się w połowie pierwszej strony składają się z przywołania treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 52, 53, 54 u.p.z.p.) co zajmuje 1,5 strony oraz około [...] strony rozważań w zakresie przedmiotowej sprawy, z których nie wynika w zasadzie jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji, ani dokładnie jaki zakres sprawy pozostaje do wyjaśnienia. Lakoniczne stwierdzenie, że organ I instancji "przeprowadził postępowanie oraz niezgodnie z trybem określonym w art. 53 i nast. u.p.z.p. oraz przepisów dotyczących prowadzonego postępowania" z pewnością nie wypełnia standardów uzasadnienia decyzji, o jakich mowa powyżej. Ponadto Kolegium nie wykazało w zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji uniemożliwia wydanie decyzji o charakterze merytorycznym, względnie nie mógł zostać uzupełniony w trybie uzupełniającego postępowania odwoławczego. Jest to o tyle istotne, że decyzja organu odwoławczego nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi, mającymi na celu rozpoznanie sprawy. Zwrócić należy uwagę, że argumentacja Kolegium, co do niewyjaśnienia przez organ I instancji istotnego zakresu sprawy sprowadziła się do powtórzenia argumentów odwołania właściciela działki nr [...], i wskazania, że organ I instancji nie odniósł się do stanowiska właścicieli działek co do przebiegu linii i lokalizacji słupów. Poza tym szczątkowym stwierdzeniem Kolegium nie udzieliło organowi I instancji żadnych konkretnych wytycznych, ani nie wykazało dlaczego we własnym zakresie nie może uzupełnić postępowania dowodowego. Reasumując Sąd stwierdza, że na obecnym etapie sprawy tak zredagowana decyzja Kolegium nie poddaje się kontroli. SKO nie wyjaśniło zasadniczych motywów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy tak skrótowych rozważaniach nie sposób więc zrozumieć motywów jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając decyzję Wójta Gminy K.. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego) decyzji administracyjnej. SKO w P. temu obowiązkowi nie sprostało. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie wydanie decyzji uzasadnionej w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze treść uzasadnienia niniejszego wyroku, organ ponownie zweryfikuje dokumentację akt sprawy, a następnie oceni, czy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, a jeśli tak to rozważy czy charakter niezbędnych czynności dowodowych pozwala na przeprowadzenie ich na etapie postępowania odwoławczego. Swoje stanowisko Kolegium w tym zakresie również uzasadni w decyzji. Jeżeli Kolegium stwierdzi, ze organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, da temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wyjaśniając konkretnie jakie przepisy organ naruszył. Końcowo Sąd wskazuje, ze z uwagi na dostrzeżone uchybienia, jak i ramy niniejszego postępowania ograniczające Sąd do kontroli prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie był w stanie odnieść się do merytorycznych zarzutów skarżącej spółki, dotyczących prawidłowości ustalenia przez Wójta lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji (pkt 2 sentencji wyroku).