II SA/Po 448/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. i C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 2.000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. - wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - ustalił, że C. i J. K. mają zapłacić Miastu jednorazową opłatę w wysokości [...]zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w K. przy ul. [...] , objętej księgą wieczystą Kw nr [...]. W uzasadnieniu ustalił, że w następstwie uchwalenia w dniu [...] grudnia 2002 r. przez Radę Miejską "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...]" doszło do zmiany przeznaczenia gruntów położonych przy ul. [...] z dotychczasowych terenów budownictwa jednorodzinnego (E.30.MN) na tereny usług komercyjnych (VC 1). Położoną na tym terenie działkę nr [...] o powierzchni [...]m2 C. i J. K. umową notarialną z dnia [...] sierpnia 2003 r. sprzedali Spółce Akcyjnej – "A" z siedzibą w P.. Fakt sprzedaży działki przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana planu stała się obowiązująca zobowiązywał organ orzekający do ustalenia opłaty planistycznej, stanowiącej 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym wszczętym w tej sprawie dnia [...] października 2003 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...]r., ustalającą opłatę planistyczną w kwocie [...]zł, polecając między innymi wyjaśnienie podnoszonych przez skarżących rozbieżności pomiędzy częścią graficzną i opisową poprzedniego planu, gdyż na planszy planu teren przedmiotowej nieruchomości oznaczony jest dodatkowo symbolem UA, którego nie ma w tekście planu. W toku dalszego postępowania "na prośbę Wydziału Geodezji i Kartografii, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w K. przedstawił dodatkowe wyjaśnienia odnośnie spornych zapisów w planie i przekazał je rzeczoznawcom majątkowym działającym w imieniu organu oraz strony". W oparciu o to pismo, rzeczoznawca majątkowy B.N. przedstawiła dnia [...] maja 2005 r. aktualizację operatu szacunkowego, określając jednostkę bilansową przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu. Organ orzekający wyjaśnił, że podstawą wyceny jest operat szacunkowy rzeczoznawcy z dnia [...] grudnia 2005 r. wydany "w oparciu o wszystkie opinie Komisji [...] i [...] oraz znane usterki i uchybienia z poprzednich operatów". Operat ten "zbliżony jest w zakresie określonych wartości do operatu wykonanego przez [...] na zlecenie Państwa K. (...)". Z wyliczenia rzeczoznawcy wynikło, że na skutek uchwalenia planu wartość nieruchomości wzrosła z [...] zł do [...] zł, czyli o [...] zł, a 30 % z tej różnicy daje kwotę [...]zł, czyli kwotę odpowiadającą opłacie planistycznej. Małżonkowie K. w odwołaniu od tej decyzji zarzucili, że postępowania administracyjne "jest wyjątkowo długie i zawiłe", wydane operaty szacunkowe i opinie różnią się, a Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych negatywnie oceniała kolejno korygowane operaty i "w związku z powyższym można mieć poważne wątpliwości co do wiarygodności kolejnych operatów sporządzonych przez p. N.". Skarżący opisali szereg postępowań administracyjnych prowadzonych od 1997 r. w odniesieniu do ich działki nr [...] o powierzchni [...] m2 mających źródło w planach rozbudowy układu komunikacyjnego K. . Nieruchomość ta została podzielona, a działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...]m2 sprzedane Miastu K. dnia [...] grudnia 1997 r. za cenę 18 zł za 1 m2. Umożliwiło to zrealizowanie obwodnicy, ale też spowodowało zaprzestanie przez odwołujących się prowadzenie działalności hodowlanej, uprawy kwiatowo-warzywnej i wytwórni nagrobków. Za likwidację przedsiębiorstwa nie dostali odszkodowania. Czują się zatem pokrzywdzeni tym, że po sprzedaży przedmiotowej działki nr [...] "pozostałej po tamtym podziale geodezyjnym (...) obliguje się nas do zapłaty wysokich kwot finansowych". W odwołaniu małżonkowie K. podnieśli, że poza przedmiotową działką nr [...] pozostała im tylko działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zlokalizowana za drogą "o nieregularnym kształcie, praktycznie bez prawa zabudowy - czyli nieużyteczna". Poza tym "sprzedaż przedmiotowej działki nr [...] była rozłożona w czasie" - jeszcze przed zmianą planu, bo w dniu [...] listopada 2002 r., zawarta została umowa przedwstępna. Nadto sprzedana działka miała "pewne wady" obniżające jej obiektywną wartość, bo można ją było zabudować tylko w części. Z zabudowy należało wyłączyć: grunt nad kolektorem c.o. o powierzchni około [...]m2, grunt z przeznaczeniem pod komunikację (około [...]m2), klin w kształcie trójkąta o powierzchni [...] m2, grunt na poszerzenie ul. [...] - około [...] m2 i grunt pod projektowaną stację trafo - około [...] m2. Oznacza to, że około 2/5 powierzchni przedmiotowej działki nie kwalifikuje się pod zabudowę. W ocenie odwołujących nie zostały rozwiązane ich wątpliwości co do przeznaczenia przedmiotowej działki w poprzednim planie miejscowym z dnia [...]października 1991r. Chociaż według tego planu działka nr [...] położona była na terenach oznaczonych symbolem: E.30.MN - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, to na wyrysie widocznym jest symbol E 30 MN/UA, a koncepcja zagospodarowania z 1991 r. nosiła tytuł " zespół mieszkalno-usługowy". Wreszcie, działka nr [...] w nowym planie składa się nie tylko z terenu usług komercyjnych, ale i terenów komunikacji samochodowej (KS) "co prawda udział gruntów o przeznaczeniu KS w całości działki jest niewielki, jednakże w konsekwencji pozwoliło by to na nieznaczne chociaż obniżenie wysokości jednorazowej opłaty". Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło tylko ten ostatni zarzut i uznając, iż część działki nr [...]- objęta symbolem KS - o powierzchni [...] m2 winna być wyłączona z ustalenia opłaty - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa: 1/ zmieniło w punkcie 1 decyzji organu I instancji kwotę opłaty, ustalając ją na [...]zł; 2/ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przy wyliczeniu wysokości opłaty planistycznej posłużono się operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego B.N. z dnia [...] grudnia 2005 r., sporządzonym z uwzględnieniem wszelkich uwag zawartych w opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Wyceny tego rzeczoznawcy oraz rzeczoznawcy A. J. , działającego na zlecenie skarżących, są ze sobą porównywalne. Wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu jest oczywisty, skoro w poprzednio obowiązującym planie teren przedmiotowej działki oznaczony był symbolem E.30.MN - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy. Dla wyliczenia renty planistycznej nie mają znaczenia okoliczności związane z przejęciem w 1997 r. przez Miasto K. na cele związane z budową ulicy innej części nieruchomości skarżących. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez C. i J. K. - z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżący powtarzali argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo - ich zdaniem - pominięcie przez rzeczoznawcę, że część działki przeznaczona jest w planie na cele komunikacji publicznej KS, świadczy o tym "iż rzeczoznawca majątkowy, po raz kolejny w sposób błędny opracował operat szacunkowy". Sprzeciwili się rozwiązaniu tej kwestii "przez rachunek matematyczny". Skoro opłatę planistyczną ustalono, jakoby cała działka nr [...] była przeznaczona na cele komercyjne, to "należy zastanowić się nad wartością całej działki". Fakt przeznaczenia części nieruchomości pod drogi publiczne powinien być przez rzeczoznawcę uwzględniony przy doborze odpowiednich gruntów do szacunku z zastosowaniem podejścia porównawczego. Tymczasem sporządzony operat nie zawiera żadnych dowodów i informacji na temat cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów. Organ odwoławczy nie dostrzegł również, że rzeczoznawca - z naruszeniem 50 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) - przyjął błędnie stan nieruchomości będącej przedmiotem wyceny na dzień [...] grudnia 2002 r., to jest na dzień uchwalenia planu zamiast stanu z daty wejścia planu w życie, co nastąpiło dopiero [...] marca 2003 r. Nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu odwołania, iż przedmiotowa działka już w poprzednim planie była przeznaczona, obok mieszkalnictwa rodzinnego, także na usługi, co powinno było znaleźć odzwierciedlenie w operacie. Uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca przyjął "tak drastyczną różnicę przy określeniu wartości działki nr [...] pod rządami starego i nowego planu" (różnica wartości ca 100 zł za 1 m2). Nie może ten element powodować takiej różnicy, skoro pod rządami starego planu możliwa była na tej działce lokalizacja inwestycji mieszkaniowo-usługowych. Nie powinny być wydawane decyzje w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego, który czterokrotnie i w radykalny sposób zmienił swoją wycenę, gdyż podważa to zaufanie do organów administracji publicznej. Wytknęli również, iż sentencja zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania podstawy materialnoprawnej, a także to, że wysokość opłaty została ustalona przez Radę Miejską K. w powołaniu na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uchylonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. skarżący dodatkowo rozbudowali argumentację skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiono sposób wyliczenia zmiany wysokości renty planistycznej. Nie jest to połączone ze zmianą wyceny - nieruchomość w części przeznaczonej pod komunikację nie podlega szacowaniu i organy jedynie wyłączyły stosowną powierzchnię". Kolegium podkreśliło, że nieruchomość została oszacowana "w sposób zbliżony tak przez rzeczoznawcę powołanego przez organ administracji publicznej jak i przez rzeczoznawcę powołanego przez skarżącego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tą nieruchomość, wójt, burmistrz (prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę, której wysokość ustalona jest w planie. Sformułowanie "pobiera" oznacza obowiązek pobrania opłaty. Trafnie organ odwoławczy stwierdził, że na wysokość tej opłaty nie mają żadnego wpływu zdarzenia faktyczne i prawne zaistniałe w poprzednich latach i dotyczące innych, niż przedmiotowa działka nr [...], gruntów skarżących, ani też wysuwanie przez skarżących w stosunku do Miasta roszczeń odszkodowawczych związanych z zaprzestaniem prowadzenia działalności produkcyjnej i wytwórczej po sprzedaniu w 1997 r. działek na cele komunikacji miejskiej. Jeśli chodzi o przeznaczenie działki w poprzednim planie, to mają rację skarżący, poddając w wątpliwość, czy wskazane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji oznaczenie terenu symbolem E.30.MN oznaczało wyłącznie podane przez Kolegium "tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy". Wprawdzie taka informacja zawarta jest w piśmie Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] listopada 2004 r. (załącznik nr 10 odwołania z dnia [...] marca 2006 r.), ale nie można przeoczyć, że w późniejszym piśmie z dnia [...] marca 2005 r. tenże Wydział poinformował, że w jednostce bilansowej E.30.MN.UA funkcją podstawową było mieszkalnictwo "przy możliwości sytuowania usług niekolidujących z funkcją podstawową" (k. 300 akt administracyjnych). Problem jednak w tym, że w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2005 r. rzeczoznawca majątkowy B.N. na str. 8 (k. 280 akt administrac.) już uwzględniła, że przed zmianą planu w obowiązującym wówczas planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z 1991 r. "wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem E.30.MN - teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, dopuszczalność uzupełnień dogęszczających, preferowane skojarzone doinwestowanie usługowo-mieszkaniowe". Zatem nadanie przez skarżących decydującego znaczenia funkcji usługowej i domaganie się z tego tytułu podwyższenia wyjściowej wartości szacowanej działki nr [...] - nie ma żadnego uzasadnienia. Jeśli chodzi o zarzut pominięcia faktu, iż pewna część przedmiotowej działki nie uzyskała na skutek wejścia w życie nowego planu przeznaczenia na usługi komercyjne, bo objęto ten teren zakresem jednostki bilansowej Ks - z przeznaczeniem pod tereny komunikacji samochodowej - to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podjął próbę naprawienia błędu rzeczoznawcy i obniżył wysokość opłaty planistycznej przez poprzestanie na policzeniu jej tylko od tej części działki nr [...], która została przeznaczona pod usługi komercyjne. Próba ta, której w sentencji zaskarżonej decyzji "nadano formę zmiany w punkcie I decyzji kwoty opłaty i ustalenie opłaty na niższym poziomie [...] zł, narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa powołany jako podstawa proceduralna decyzji. Osnowa decyzji, w której organ odwoławczy w części chce sam naprawić naruszenie przepisów prawa materialnego popełnione przez organ pierwszej instancji musi składać się z dwóch części: w pierwszej organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej - rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów rażąco narusza prawo (patrz wyrok NSA z 26.V.1981 r., SA 895/81, ONSA 1981 r. nr 1, poz. 47). Konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty wynika z tego, że odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a nie kompetencję do samego kontrolowania decyzji organu niższej instancji. W konsekwencji, wobec braku uchylenia decyzji w części w której organ odwoławczy orzekł merytorycznie nie mogło też ostać się orzeczenie przez Kolegium o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, bo takie orzeczenie w niniejszej sprawie oznaczałoby utrzymanie w mocy całego rozstrzygnięcia organu niższego. Już tylko z tej przyczyny zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie musiał odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaniechanie przez organ orzekający odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów, powoduje wadliwość decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 80, 81 i 107 § 3. Kolegium powinno też odnieść się do zarzutu skargi, iż rzeczoznawca z naruszeniem § 50 ust. 2 rozporządzenia, przy określeniu opłaty planistycznej przyjął stan nieruchomości z daty uchwalenia planu, a nie z dnia wejścia w życie planu miejscowego i wyjaśnić - czy zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie co do istoty sprawy w postępowaniu administracyjnym wymaga szczegółowego uzasadnienia, którego nie mogą zastąpić wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie należy bowiem do postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz MK