II SA/Po 448/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 615 zł (sześćset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w B. ustalił dla A. S. jednorazową opłatę w wysokości 2.118,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., gmina T., nr [...], o powierzchni 0,872 ha. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy T. z dnia [...] nastąpiła zmiana przeznaczenia wymienionej działki z użytków rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej. W dniu 29 kwietnia 2004 r. nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu stanowi kwotę 14.126 zł. Zgodnie z powołaną uchwałą procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 15%, w związku z czym wysokość renty planistycznej to kwota 2.118,90 zł. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 37 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem został on uchylony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z 2004 r.), która to ustawa nie zawiera przepisów przejściowych regulujących jej wpływ na postępowanie w toku, wszczęte przed zmianą przepisów. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S., który zarzucił jej naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów art. 3 ust 2 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, iż poniósł nakłady na nieruchomość w wysokości co najmniej 10.000 zł, a art. 3 ust. 2 wymienionej ustawy obowiązywał w dniu zbycia nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie budzi zastrzeżeń, a ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości umniejszenia opłaty o koszty mające bezpośrednio wpływ na wartość nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył A. S., który wniósł o jej uchylenie. Wskazał, iż zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych przed dniem 10 lipca 2003 r. należy stosować przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Na podstawie art. 36 ust. 5 tej ustawy możliwe było umniejszenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o poniesione nakłady mające wpływ na wartość nieruchomości. Nadto w dacie zbycia nieruchomości tj. w dniu 29 kwietnia 2004 r., obwiązywał przepis art. 37 ust. 2 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalający na dokonywanie odliczeń wartości nakładów. Skarżący zarzucił Kolegium, iż nie rozważyło problemu obowiązywania przepisów w dacie zbycia nieruchomości i w czasie realizacji uchwały Rady Gminy, decyzja nie zawiera faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji, przez co naruszono przepis art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ odwoławczy powołał się na aktualne orzecznictwo wskazujące na to, iż gmina nie ma prawa odliczać poniesionych nakładów, które mogły wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości, jeżeli decyzja została wydana po wejściu w życie nowych przepisów tj. po dniu 22 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wartość nieruchomości zależy przede wszystkim od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalenie nowego lub zmiana istniejącego planu może spowodować obniżenie, jak i wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 ust. 4 wprowadza mechanizm wzajemnych rozliczeń gminy z właścicielami dotkniętymi skutkami zmiany porządku planistycznego. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości skarżącego. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotem szacunku był wzrost wartości nieruchomości stanowiący różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. W odniesieniu do kwestii pomniejszenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów, Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie sprzedaży przedmiotowej działki tj. 29 kwietnia 2004 r. Przepis ten, w brzmieniu pozwalającym na pomniejszenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów poniesionych przez właściciela w okresie między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości, utracił moc obowiązującą z dniem 22 września 2004 r. Wynika to z przepisu art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 141, poz. 1492 z 2004 r.) W konsekwencji przepis ten nie obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie musiały uwzględnić uchylenie przepisu, z którego skarżący wywodził swoje prawo do odliczenia nakładów, działają one bowiem na podstawie przepisów prawa, a więc przepisów obowiązujących w dacie orzekania – co wynika z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a praz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu bezczynność organu administracji w wydaniu decyzji o pobraniu opłaty planistycznej, zaraz po otrzymaniu odpisu aktu notarialnego dokumentującego zbycie nieruchomości, jest niewątpliwie naruszeniem określonego w art. 35 k.p.a terminu załatwienia sprawy, nie mniej jednak nie może to uchylić obowiązku pobrania opłaty bez umniejszania jej o nakłady. Natomiast ewentualne odszkodowawcze skutki tej bezczynności organów nie są rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił również argumentacji, zgodnie z którą do przedmiotowej sprawy mają zastosowania przepisy ustawy z dna 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r., zaś postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 20 lipca 2004 r., w związku ze sprzedażą przedmiotowej nieruchomości, która miała miejsce w dniu 29 kwietnia 2004 r. A.S. wniósł skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia oraz uchylenia decyzji zaskarżonych wniesioną przez niego skargą z dnia [...]. Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisu art. 2 i art. 6 konstytucji RP oraz przepisu art. 6 k.p.a. przez błędną ich wykładnie i niewłaściwe zastosowanie ustalając na ich podstawie błędną zasadę i stosując ją w przedmiotowej sprawie, a zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są orzekać zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania, a ponad to zarzucił naruszenie przepisu art.. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu podkreślono, iż zasadą działania państwa prawa i stosowania przepisów przez to państwo stanowionych, w odniesieniu do prawa materialnego, jest ocenianie czynności obywatela lub jego uprawnień i obowiązków według prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania. Reprezentowany przez Sąd pogląd o obowiązku orzekania przez organy administracji publicznej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania jest sprzeczny z tą zasadą i prowadzi do ujemnych skutków dla obywateli. Zgodnie więc z zasadą praworządności i państwa prawa w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obwiązujące w dacie zbycia nieruchomości, w tym także przepis art. 37 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do 29 września 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylenie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącego pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów poniesionych przez właściciela w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a dniem sprzedaży nieruchomości, jeśli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości, nie może naruszać niewadliwie nabytego przed dniem 22 września 2004 r. uprawnienia do pomniejszenia tej opłaty. Konsekwencją braku przepisów intertemporalnych w ustawie uchylającej wspomniany przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uznanie, że ustawa ta nie reguluje zakresu czasowego obowiązywania nowej regulacji do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Wspomniana nowela weszła w życie dnia 22 września 2004 r., a przedmiotowe postępowanie wszczęto z urzędu przed tą datą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd rozstrzygnął sprawę mając na uwadze postanowienia art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stosownie do których rozpoznając ponownie sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest kwestia możliwości zastosowania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który został uchylony z dniem 22 września 2004 r. na mocy art. 10 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Nieobowiązujący już przepis art. 37 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalał na pomniejszenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Przedmiotowa działka objęta jest zakresem przestrzennego obowiązywania uchwały nr [...] Rady Gminy T. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w B., która została podjęta dnia [...], a weszła w życie dnia 11 lipca 2000 r. Sprzedaż nieruchomości, której postępowanie dotyczy, miała miejsce dnia 29 kwietnia 2004 r., w konsekwencji wszystkie nakłady poniesione przez skarżącego na przedmiotową nieruchomość musiały zostać dokonane przed tą datą. Postępowanie zmierzające do ustalenia renty planistycznej zostało wszczęte dnia 3 sierpnia 2004 r. Wszystkie te zdarzenie poprzedzają dzień 22 września 2004 r. tj. datę od której przestał obowiązywać przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa uchylająca przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym nie zawiera żadnych przepisów przejściowych. Wobec powyższego istnieje w tym przypadku konieczność odwołania się do ogólnych zasad wykładni prawa, a w tym do wywodzonego z art. 7 Konstytucji RP zakazu retroakcji właściwej tj. obowiązywania nowotworzonych norm prawnych wobec stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego. Zakaz ten nie jest zakazem absolutnym, jednakże jego uchylenie wiąże się z koniecznością wykazania, że przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Dodatkowo zasadą ograniczającą swobodę wyboru ustawodawcy w zakresie kształtowania regulacji intertemporalnej jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych. W sytuacjach wątpliwych zasada ta powinna być podstawą określania praw i powinności obywateli, a ograniczenia niewadliwie nabytych praw przez ustawodawcę dopuszczalne jest w sytuacji, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji. Taka wykładania w przypadku problemów intertemporalnego obowiązywania przepisów prawa wymuszana jest również poprzez konstytucyjną zasadę zaufania do państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP, a w przypadku stosowania prawa przez organy administracji publicznej koresponduje z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa – wyrażoną w art. 8 k.p.a. W świetle przedstawionych rozważań Sąd stoi na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady wpływające na wzrost wartości tej nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem planu a sprzedażą nieruchomości w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinien być pozbawiony uprawnienia do odliczenia wartości poniesionych nakładów od jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, iż zarówno czynności prawne skutkujące powstaniem obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej – którego konsekwencją jest ustalenie opłaty przez organ gminy – jak i działania uprawniające do odliczenia poniesionych nakładów od wysokości opłaty, zostały dokonane w dacie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie istnieją przy tym żadne przesłanki ustawowe, które wskazywałyby, iż ustawodawca uchylają przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym dokonał tego w taki sposób, który uzasadniałby twierdzenia o usprawiedliwionym odstępstwie od zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych. W tym stanie rzeczy decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wadliwość powyższa skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający zbada czy A. S. poniósł nakłady wpływające na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem planu a sprzedażą nieruchomości, a jeśli tak to w jakiej wysokości. Naliczając zaś jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dokona odliczenia wartości poniesionych nakładów od wartości naliczonej opłaty. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga