II SA/Po 448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę Dyrektor Zakładu Karnego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku D. C. dotyczącego udzielenia informacji publicznej w formie wskazania dynamiki zatrudnienia w zakładzie karnym od 2008 r. do listopada 2018 r. dla poszczególnych działów, odmówił udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] listopada 2018 r. D. C. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie wskazania dynamiki zatrudnienia w zakładzie karnym od 2008 r. do listopada 2018 r., z podziałem na poszczególne działy. Z uwagi na fakt, że administracja Zakładu Karnego w [...] nie dysponuje gotową informacją w tym zakresie, wobec czego jej udostępnienie wymaga dokonania analizy dostępnej dokumentacji kadrowej za okres blisko 10 lat, którą dysponuje Dział Kadr i przygotowania nowej jakościowo informacji zgodnie z wnioskiem, co oznacza zaangażowanie w pozyskaniu powyższych danych określonych środków osobowych i finansowych organ uznał, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. Wobec tego pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] organ udzielił wnioskodawcy informacji, jak kształtuje się zatrudnienie w poszczególnych działach według stanu na dzień [...] listopada 2018 r. oraz wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że żądana przez niego informacja jest informacją prostą, a tym samym nie musi wykazywać żadnego interesu. Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że w myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uzyskanie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma więc jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki uzasadniającej udostępnienie mu informacji przetworzonej, jak również nie wskazał w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych, należało odmówić udostępnienia żądanej informacji. W odwołaniu z dnia [...] lutego 2019 r. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej D. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że żądana przez niego informacja jest informacją prostą, albowiem nie wymaga podjęcia działań analitycznych, czy też intelektualnych, a jedynie wskazaniu kilkunastu liczb funkcjonariuszy w poszczególnych latach. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, albowiem w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała. Warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego, odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Przygotowanie wnioskowanej informacji wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem dużej liczby dokumentów, co z kolei oznaczałoby zaangażowanie do tych czynności kilku osób, a zatem wymagałoby to od administracji zakładu karnego znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Skoro zatem odwołujący pomimo wezwania nie wykazał, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zasadnie organ I instancji odmówił jej udostępnienia. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. W skardze z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu podtrzymując stanowisko wyrażone w złożonym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Służby Więziennej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wszelkie wnioski i twierdzenia zawarte w skardze z dnia [...] maja 2019 r. Jednocześnie celem uzupełnienia wniesionej skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i żądanie od skarżącego wykazania publicznego interesu prawnego jako niezbędnego do udzielenia informacji publicznej, a także naruszenie art. 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący ma obowiązek wykazania publicznego interesu prawnego z uwagi na fakt, że żądania informacja stanowi informację przetworzoną. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że o przetwarzaniu informacji nie stanowi sięganie do materiałów archiwalnych. Informacja publiczna przetworzona to taka, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Wobec powyższego, nie można było żądać od skarżącego wykazania interesu prawnego do udzielenia wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], o odmowie udzielenia D. C. informacji publicznej w zakresie wskazania dynamiki zatrudnienia w tej jednostce penitencjarnej od 2008 r. do listopada 2018 r., z podziałem na poszczególne działy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu Karnego w [...] jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1542 ze zm.), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p. obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy Dyrektor Zakładu Karnego w [...] prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu nie wykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 126115). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p. i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem organ I instancji wykazał w sposób wystarczający powody, dla których uznał, że żądana przez stronę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Niewątpliwie bowiem wskazanie ilości zatrudnionych funkcjonariuszy w poszczególnych działach zakładu karnego w okresie od stycznia 2008 r. do listopada 2018 r. – biorąc pod uwagę fakt, że w poszczególnych latach liczba ta mogła ulegać dodatkowej zmianie poprzez przyjęcia do pracy oraz zwolnienia – w sytuacji, gdy organ nie prowadzi rejestru w tym zakresie, wymagałoby przeprowadzenia odpowiednich analiz dokumentacji źródłowych (umów zawieranych z poszczególnymi pracownikami w danych przedziałach czasowych), dokonania ich segregacji z rozróżnieniem na poszczególne działy oraz przygotowania odpowiednich zestawień. Podkreślić należy, że organ I instancji w wezwaniu do wykazania przez skarżącego, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wyjaśnił, że udzielenie wnioskodawcy informacji we wnioskowanej formie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, ponieważ administracja jednostki nie posiada gotowych danych w tym zakresie. Nie są bowiem wytwarzane statystyki lub zestawienia, które uwzględniałyby dynamikę zatrudnienia w poszczególnych działach Zakładu Karnego w [...]. Skarżący został również rzetelnie poinformowany, że pod koniec 2007 r. w zakładzie karnym oddano do użytku dodatkowy pawilon, w którym może być zakwaterowanych 410 osadzonych, a w 2016 r. halę produkcyjną, w której zatrudnionych jest ponad 150 osadzonych. W wyniku tych inwestycji zatrudnienie na przestrzeni wskazanego we wniosku okresu ulegało dynamicznej zmianie, zgodnie z aktualnymi potrzebami służby w tym zakresie. Zmiany te nie były jednak ewidencjonowane w formie zestawień lub statystyk. Co przy tym istotne, organ I instancji wskazał również aktualne na dzień [...] listopada 2018 r. zatrudnienie w Zakładzie Karnym w [...] z podziałem na poszczególne działy. Z udzielonej informacji wynika, że obecnie w zakładzie karnym zatrudnionych jest łącznie 291 funkcjonariuszy, rozdysponowanych do wykonywania zadań służbowych w 12 działach (ochrony, ambulatorium, informatyki i łączności, kwatermistrzowskim, ewidencji, kadr, finansowym, penitencjarnym, terapeutycznym, domu matki i dziecka, organizacyjno-prawnym oraz kierownictwa). Zdaniem Sądu oczywistym jest, że przy wskazywanych przez organ I Instancji okolicznościach oddania do użytku Pawilonu H w 2007 r. i hali produkcyjnej w 2016 r., a także przy tak wysokiej ogólnej liczbie zatrudnionych funkcjonariuszy, którzy na przestrzeni lat mogli być mianowani i zwalniani ze służby, co wiązało się z koniecznością uzupełniania ich liczebności, ogólna liczba zatrudnionych osób w zakładzie karnym w latach 2008 – 2018 w poszczególnych działach mogła ulegać zmianom. Skoro więc organ I Instancji nie posiada gotowego zestawienia w tym zakresie, przygotowanie żądanej informacji w istocie wiązałoby się z koniecznością przetworzenia pewnej sumy informacji prostych – dokonania analizy dokumentacji kadrowej za okres blisko 10 lat i przygotowania nowej jakościowo informacji. Powyższe wiązałoby się z koniecznością zaangażowania do tych czynności personelu, który na co dzień wykonuje inne zadania zlecone przez jednostkę, wobec tego nie pozostałoby to bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez tę komórkę organizacyjną. Konkludując, skoro Dyrektor Zakładu Karnego w [...] prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.