II SA/Po 449/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] znak [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska Wnioskiem z dnia 20 lutego 2007r. J. Rz. zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynków zlokalizowanych w P. przy ul. P. i ul. M. dz. Nr [...], z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną wielorodzinną z usługami w parterze. W piśmie z dnia 23 maja 2007r. wnioskodawca zmienił wniosek w zakresie kondygnacji projektowanego budynku. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.) i na podstawie art. 104 kpa, ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. W rozstrzygnięciu wskazano następujące wymagania dotyczące nowej zabudowy: 1. Linia zabudowy od ul. M. nie może przekroczyć 10 m od skraju jezdni, zaś od ul. P. – 7 m od frontowej granicy działki jako kontynuacji obowiązującej linii zabudowy dla budynków na posesjach ul. P. nr 5[...], z tym, że dopuszcza się wysunięcie przed ustaloną linię zabudowy kondygnacji parteru w odległości 5 m od frontowej granicy działki. 2. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono maksymalnie na 50 % zabudowy powierzchni wnioskowanego terenu ze wszystkimi obiektami włącznie. 3. Całkowitą szerokość elewacji frontowej ustalono w ten sposób, iż: a) od ul. M. dopuszcza się zabudowę wzdłuż całej szerokości działki z zachowaniem odległości od granicy działki nr [...] zgodnej z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) oraz odległości od ul. P. wyznaczonej obowiązującą linią zabudowy z dopuszczalnym wysunięciem przed ustaloną linię zabudowy kondygnacji parteru w odległości 5 m od frontowej granicy działki. b) od ul. P. dopuszcza się zabudowę wzdłuż całej szerokości działki z zachowaniem odległości do granicy działki nr 74 zgodnie z § 12 rozporządzenia oraz odległości od ul. M. wyznaczonej nieprzekraczalną linią zabudowy. 4. Dla części budynku od frontu działki ustalono wysokość do 5 kondygnacji nadziemnych, do 15 m do gzymsu i 20 m głębokości, licząc od obowiązującej linii zabudowy od ul. M. Z kolei dla części środkowej budynku ustalono wysokość do 4 kondygnacji nadziemnych o maksymalnej wysokości do gzymsu 12 m, a głębokość budynku na 30 m, licząc od obowiązującej linii zabudowy od ul. M. Dla pozostałej części budynku określono wysokość do 3 kondygnacji o maksymalnej wysokości do gzymsu 10 m. Wskazano, że budynek może mieć dowolną ilość kondygnacji podziemnych. 5. Określono, że budynek może mieć dach płaski. 6. Wskazano, że na 1 mieszkańca powinno przypadać 1 miejsce parkingowe – dla budynku wielorodzinnego, a dla obiektów handlowych – na 1000 m² powierzchni użytkowej – 10 do 45 miejsc parkingowych. Zaznaczono przy tym, że pełne potrzeby parkingowe powinny być zapewnione na terenie działki inwestora. Odnośnie obsługi komunikacyjnej inwestycji ustalono, że: 1. Dojazd do nieruchomości winien odbywać się wyłącznie jednym wspólnym zjazdem obsługującym podziemną hale garażową, jak i miejsca postojowe na poziomie terenu. Pozostałe zjazdy należy zlikwidować. 2. Z uwagi na nienormatywną i niewystarczającą szerokość jezdni ul. P. dla ruchu dwukierunkowego niezbędne jest jej poszerzenie do szerokości 6 m na odcinku od ul. M. do zjazdu na zaplecze istniejącego obiektu handlowego. 3. Projekt budowlany robót drogowych w ul. P. obejmujący budowę zjazdu i przebudowę odcinka jezdni wraz z przełożeniem chodnika należy uzgodnić z Zarządem Dróg Miejskich przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę obiektów kubaturowych. Realizacja musi nastąpić na koszt i staraniem inwestora przed oddaniem do użytkowania przebudowanych budynków. 4. Przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę inwestor zobowiązany jest do zawarcia stosownej umowy zgodnie z art. 16 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115), w której zostaną zawarte szczegółowe warunki przebudowy odcinka ul. P. niezbędnej dla przeniesienia wzmożonego ruchu kołowego i pieszego. 5. N terenie inwestora należy zapewnić pełne potrzeby parkingowe z uwzględnieniem wszystkich planowanych funkcji. Miejsca te muszą być obsługiwane wyłącznie z jednego zjazdu. 6. Dojazd na czas budowy wymaga oddzielnego uzgodnienia z ZDM przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. 7. Zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji administracyjnej zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z ul. P. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja została uzgodniona pod względem drogowym z ZDM w Poznaniu (postanowienie z dnia 04 kwietnia 2007r.). Organ orzekający w trakcie postępowania przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego, a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację inwestycji. Ustalono, że sposób zagospodarowania działki, ze względu na fakt, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jedno i wielorodzinna wraz z uzupełniającymi funkcjami usługowymi, spełnia warunek kontynuacji funkcji, parametrów oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy (zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej: upzp). Planowana zabudowa nie tworzy negatywnych skutków przestrzennych i jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. J., podnosząc, iż organ I instancji oparł się na ustaleniach zawartych na mapie niezgodnej z istniejącym stanem faktycznym. Wskazała, że załączona do zaskarżonej decyzji mapa w skali 1:500 nie obrazuje, że w granicy działki istnieje wiata ze strzechy pokrytej gontem. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla inwestycji z uwagi na to, iż działki sąsiednie są zabudowane w sposób, który pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wbrew twierdzeniom odwołującej się, to do wnioskodawcy należy wyłącznie prawo kształtowania treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a do organu orzekającego należy prawo dokonania oceny złożonego wniosku w odniesieniu do zastanego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia w kształcie określonym we wniosku z modyfikacjami. Analiza wskazuje, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Projekt decyzji oraz analizę urbanistyczną przeprowadziła osoba posiadająca stosowne uprawnienia. Decyzję organu I instancji należało jednak uchylić ze względu na fakt, że została ona wydana przed rozpatrzeniem przez Kolegium zażalenia B. J. na postanowienie Dyrektora ZDM opiniującego to zamierzenie w zakresie obsługi komunikacyjnej. Postanowienie SKO zapadło w tej sprawie w dniu [...] Organ I instancji miał zatem prawo wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dopiero po tym dniu. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. J. Skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy pominął istotny fakt, że przedmiotowa inwestycja ma powstać w enklawie domów jednorodzinnych wzdłuż ul. P. W ocenie skarżącej organy orzekające nie wzięły też pod uwagę istniejącej podziemnej infrastruktury gazowej. Wskazała również, że analizę funkcji oraz cech zabudowy przeprowadzono na nieaktualnej mapie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że nie ma żadnego uzasadnienia twierdzenie o pominięciu zapewnienia dostawy gazu dla planowanej inwestycji, bowiem inwestor decyduje o tym, czy do budynku będzie doprowadzony gaz. Inwestor zaś zamierza ogrzewać budynek z miejskiej sieci cieplnej. Ponadto skarżąca nie uwzględniła faktu, że w sąsiedztwie planowanej zabudowy znajduje się zabudowa wielorodzinna, która otacza pięć budynków jednorodzinnych. Uczestnik postępowania J. Rz. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] , na mocy której działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] przy ul. M. w P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż konieczność uchylenia decyzji organu I instancji wynikała jedynie z faktu, iż została ona wydana przed rozpoznaniem przez organ odwoławczy zażalenia skarżącej na postanowienie uzgodnieniowe Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w pozostałym zakresie postępowanie organu I instancji było prawidłowe i w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego J.Rz. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Podkreślenia na wstępie wymaga, że sentencja zaskarżonej decyzji jest trafna, bowiem zdaniem Sądu, decyzja organu I instancji winna być uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Uchybienia organu odwoławczego dotyczą uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które zgodnie z art.107§ 1 kpa stanowi jej integralną część. Błędnie bowiem organ odwoławczy jako prawidłowe ocenił postępowanie organu pierwszej instancji, wskazując nadto iż zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy, pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p. ). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niespornym było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony taki plan miejscowy. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących, składająca się z części graficznej i tekstowej. Jednakże zauważyć należy, że znajdująca się w aktach jako załącznik graficzny analizy mapa, nie spełnia powyższych wymogów. W szczególności nie został wyznaczony obszar analizowany, a więc nie wiadomo jakie działki sąsiednie powinny być przedmiotem analiz (również część tekstowa nie zawiera wykazu działek objętych obszarem analizowanym). Mapa nie posiada oznaczenia skali, a więc oznaczenie obszaru analizowanego strzałkami "3 x 50" jest nieczytelne i nie pozwala na kontrolę czy wszystkie działki, które powinny być przedmiotem analizy, zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości i górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Zdaniem Sądu, uszło również uwadze organu odwoławczego, iż nieprawidłowo został wyliczony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jak wynika bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ winien jednak uzasadnić dlaczego przyjął inny wskaźnik niż wynikający z § 5 ust.1. Tymczasem z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia 23 marca 2007r. wynika, że jedynie działka objęta inwestycją (nr [...]-ul. P.) jest zabudowana w 50 %, który to wskaźnik został przyjęty jako wskaźnik nowej zabudowy bez żadnego uzasadnienia przyjętej wielkości. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie został w ogóle wyliczony przez organ. Takie postępowanie jest całkowicie sprzeczne z w/w cytowanymi przepisami. Należy podkreślić, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek, a więc wszelkie cechy dotychczasowej zabudowy działki objętej planowaną inwestycją (polegającą na rozbudowie istniejących budynków) nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ I instancji nie uzasadnił nadto dlaczego dopuścił wysunięcie, przed ustaloną na 7 m obowiązującą linię zabudowy przy ul. P., linię zabudowy parteru na odległość 5 m. Odległość taka nie wynika z analizy, a powołany przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( t. jed. Dz.U. Nr 19, poz.115 ) nie może uzasadniać takich ustaleń. Zasady ustalania obowiązującej linii zabudowy są zawarte w § 4 w/w rozporządzenia. Treść powyższej analizy nie wskazuje też na prawidłowość ustaleń dla przyjętej w decyzji ustalającej warunki zabudowy wysokości kondygnacji, bowiem z akt nie wynika, aby organ zastosował do jej wyliczenia reguły określone w § 7 rozporządzenia. Wyżej wymienione uchybienia wskazują zdaniem Sądu na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku skarżącego. W toku postępowania zasadnym jest określenie granic obszaru analizowanego i ustalenie wymagań nowej zabudowy zgodnie z regułami wynikającymi z przytoczonych powyżej przepisów szczególnych. Organ winien też prawidłowo określić krąg uczestników niniejszego postępowania, bowiem jak wynika z odpisów skróconych aktów zgonu J. K.zmarła w dniu [...] a W. F. K. zmarł w dniu [...] Adnotacja o śmierci J. i W. K. widniała już na potwierdzeniach odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania, ale organ dalej prowadził postępowanie przy ich uczestnictwie, nie sprawdzając otrzymanych informacji. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyżej opisane błędy organu odwoławczego w ocenie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz w zakresie dotyczącym wskazówek co do dalszego toku postępowania, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naruszają przepis art. 138 § 2 kpa. Wskazać bowiem należy, że zamieszczenie przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazówek nieodpowiadających wymogom art. 138 § 2 kpa, prowadzić może do błędnego ukierunkowania działań organu I instancji, co w konsekwencji może doprowadzić do wydania decyzji naruszającej prawo. W świetle powyższego, działając na podstawie art. 145 §1c, 152 i 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska jw