II SA/Po 450/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 r. sprawy ze skargi M.B., Z.B., L.B. jako następców prawnych H.B. oraz T.A., R.F., T.K., W.P., W.R., P.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz każdego z skarżących tytułem zwrotu wpisu od skargi kwoty po 10 złotych (łącznie 70 złotych) z tym, że kwotę należną skarżącemu H.B. do rąk jego spadkobierców M.B., Z.B. i L.B. w częściach równych; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta - po rozpoznaniu wniosku inwestora Spółdzielni "A" w P. - zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową i budową infrastruktury (sieci: c.o., gazowej, wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej i teletechnicznej) na działkach nr [...],[...],[...] przy ul. Z. Nadto na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, określił warunki w zakresie zabezpieczenia terenu zabudowy i prowadzenia robót budowlanych, ustanowienia inspektora inwestorskiego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ orzekający stwierdził między innymi, że protestującym przeciwko lokalizacji budynku członkom Spółdzielni "A" w P., którym przysługiwały własnościowe prawa do lokali w budynkach usytuowanych w pobliżu, nie przysługuje w niniejszym postępowaniu administracyjnym przymiot strony, gdyż w sprawach dotyczących działalności Spółdzielni członkowie spółdzielni powinni działać przez jej władze. Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel działki nr [...] H.D. Wpłynęło również pismo, zatytułowane jako odwołanie, podpisane przez H.B., P.W. i T.A. określających się odpowiednio jako przewodniczący i członkowie bliżej nieoznaczonego Komitetu Protestacyjnego. Treść tego pisma odzwierciedla stanowisko mieszkańców budynku położonego przy ul. Z. [...],[...] i [...] w P. sprzeciwiających się realizacji inwestycji, z uwagi na jej zbyt bliską odległość od istniejącego budynku wiążącą się z ograniczeniem dostępu światła, emisją hałasu i spalin spowodowaną zwiększeniem ruchu samochodowego oraz likwidacją zieleni i placu zabaw. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł w ten sposób, że: – zatwierdził projekt budowlany, projekty branżowe dotyczące urządzeń i instalacji wewnętrznych oraz projekt przyłączy, przebudowy i budowy infrastruktury zewnętrznej, – udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową i budową infrastruktury na nieruchomości położonej w P. przy ul. Z. obejmującej obszar zaznaczony na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar wskazany w decyzji organu pierwszej instancji nie obejmował bowiem wszystkich działek, które określono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Odnosząc się do pisma mieszkańców budynku przy ul. Z. nr [...],[...] i [...] organ odwoławczy stwierdził, że protestujący mieszkańcy legitymowali się spółdzielczym prawem do lokali i w związku z tym nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na skutek skarg wniesionych przez H.D. oraz T.A., H.B. i R.F. - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2002 r. sygn. II SA/Po 2140/02 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy orzekł bowiem w przedmiocie wykraczającym poza zakres rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i dopuścił do prowadzenia robót budowlanych na obszarze, co do którego organ pierwszej instancji nie wypowiedział się. W ten sposób doszło też do naruszenia wyrażonej w art. 139 kpa zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny wytknął też Wojewodzie wadliwe odniesienie się do odwołania podpisanego przez osoby określające się jako działające w imieniu tak zwanego Komitetu Protestacyjnego. Skoro treść złożonego przez te osoby pisma jednoznacznie wskazywała na wolę zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, to winno być ono rozpatrywane jako odwołanie, w trybie określonym przepisami rozdziału 10 działu II kpa, w szczególności przez zastosowanie art. 138 kpa. Tymczasem stanowisko organu odwoławczego, odmawiające osobom występującym w imieniu tak zwanego Komitetu Protestacyjnego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nie znalazło jakiegokolwiek odbicia w rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy odmówił wnoszącym odwołanie przymiotu strony bez wydania rozstrzygnięcia, co do stanu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem tych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na zaniechanie przez organ odwoławczy dbałości o uzupełnienie braków formalnych odwołania w trybie art. 64 kpa. "W tym trybie można było w szczególności ustalić, jakie podmioty wniosły w istocie odwołanie, którego treść wskazywała na działanie w imieniu również i takich osób, które nie złożyły podpisów na odwołaniu. Dalej, po ocenie możności działania przez tak zwany Komitet Protestacyjny z punktu widzenia art. 29 - 31 kpa możliwe było, skutkiem stosownych do wymogów z art. 9 kpa pouczeń, doprowadzenie do jednoznacznego określenia osób wnoszących odwołanie". Poza tym R.F. wyraźnie deklarował, że odwołanie wniesiono i w jego imieniu. Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez H.B., T.A., R.F., T.K., W.P., W.R. i P.W. jest decyzja Wojewody z dnia [...] r. - wydana po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] r. Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców budynku przy ul. Z. nr [...],[...] i [...] od wskazanej na wstępie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę - o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 kpa. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające "w kwestii uprawnień dających możliwość działania Komitetowi Protestacyjnemu w kontekście normy art. 31 kpa". Odwołanie wniósł bowiem Komitet Protestacyjny reprezentowany przez H.B., T.A., R.F., T.K., W.P., W.R. i P.W. Przedstawicieli Komitetu Protestacyjnego wezwano do przedłożenia statutu organizacji społecznej oraz odpisu z rejestru sądowego, niezbędnych do ustalenia, czy Komitet "nosi znamiona organizacji społecznej" oraz pouczono, że "cel statutowy organizacji społecznej jest jednym z elementów legitymujących żądanie tej organizacji". Ponieważ Komitet Protestacyjny w pismach z [...] i [...] r. wyjaśnił, że jest "Komitetem nieformalnym, utworzonym samorzutnie po to, by uniknąć 68 równobrzmiących pism pochodzących od lokatorów tego budynku, mających identyczny interes prawny w przedmiotowej sprawie", a zarazem nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że jest organizacją społeczną o określonych celach statutowych, to w ocenie organu orzekającego brak prawnych przesłanek do uznania tego Komitetu za stronę. Skarżący zarzucili, że nie było uzasadnionych podstaw do umorzenia w stosunku do nich postępowania odwoławczego wskutek nieuznania skarżących za stronę postępowania, gdyż z naruszeniem art. 7 i 9 kpa organ odwoławczy nie udzielił im należytych informacji i pouczeń, ani nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy. W uzupełnieniu skargi T.A. podniósł dodatkowo zarzuty merytoryczne odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Ponad argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że w jego ocenie "kwestia związana z uznaniem za strony postępowania mieszkańców bloku przy ul. Z. [...],[...] i [...] jako osoby fizyczne w sytuacji, w której mieszkańcy legitymują się spółdzielczym prawem do lokalu (...) nie ma doniosłości prawnej". Powołał się na utrwalony w orzecznictwie NSA pogląd, że członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie mają własnego interesu prawnego, czy szczególnego tytułu prawnego do tego, aby w stosunkach zewnętrznych (nie wynikających z członkostwa spółdzielni i spółdzielczego prawa do lokalu) mogli występować o wydanie decyzji administracyjnych i podważać decyzje nie adresowane do nich jako do stron w znaczeniu materialnoprawnym. Z tych względów Wojewoda uznał, że mieszkańcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę na rzecz Spółdzielni "A", której są członkami. W toku postępowania sądowego zmarł skarżący H.B. Jego spadkobiercy - żona Z.B. oraz synowie M.B. i L.B. nie zajęli stanowiska w sprawie. Pełnomocnicy uczestników postępowania - Spółdzielni "A" w P. i spółka "B" S.A. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie kierunek i zakres dokonywanej przez Sąd kontroli wyznacza rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją organu odwoławczego, to znaczy decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skarżący nie mogą zatem oczekiwać, iż na skutek ich skargi na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni zgodność z prawem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tym zastrzeżeniem, skargę należy uznać za zasadną. Przesłanką umorzenia przez Wojewodę kwestionowaną decyzją postępowania odwoławczego było ustalenie, że skargę wniósł Komitet Protestujący, który nie mógł się wykazać posiadaniem statusu organizacji społecznej (art. 31 kpa). Tymczasem analiza powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pism z dnia [...] i [...] r. nie zawiera sugestii, iż Komitet Protestacyjny Mieszkańców uważa się za organizację społeczną i to jak wymaga art. 31 kpa za organizację społeczną występującą w sprawie innej osoby. Osoby fizyczne podpisane pod treścią pisma z dnia [...] r. powołują się na to, że zagrożony jest "nasz interes polegający na tym, że prawo budowlane gwarantuje nam odpowiedni dostęp do światła naturalnego, a przedmiotowa inwestycja ma go ograniczyć". Jeżeli organ odwoławczy - po uzyskaniu tego rodzaju wyjaśnień w piśmie z dnia [...] r., opatrzonym nagłówkiem Komitet Protestacyjny Mieszkańców, zawierającym zastrzeżenie, iż "jesteśmy komitetem nieformalnym" - miał jeszcze wątpliwości, co do statusu odwołujących się członków Komitetu Protestacyjnego, to powinien je rozwiać ostatni fragment pisma z dnia [...] r. Podpisane pod pismem osoby wniosły bowiem "o uznanie nas za stronę niniejszego postępowania - jako osoby fizyczne wnoszące odwołanie, których niewątpliwie interesu prawnego niniejsze postępowanie dotyczy, a podpisane również jako Komitet Protestacyjny Mieszkańców budynku przy ul. Z. [...],[...],[...] w P.". Oznacza to, iż organ odwoławczy dokonując oceny, czy konkretne osoby były legitymowane do wniesienia odwołania (art. 127 § 1 kpa) powinien mieć na względzie, że chodzi o osoby fizyczne, a nie o organizację społeczną występującą w sprawie dotyczącej innej osoby. Tymczasem z części wstępnej zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia wynika, iż Wojewoda uznał, że odwołanie wniósł Komitet Protestacyjny. Próba naprawienia tego uchybienia, podjęta przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, nie może być uwzględniona. Odpowiedź na skargę nie może być bowiem traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego (patrz wyrok NSA 25.V.2001 r., sygn. III SA 2024/00, Prz.Podatk. 2002/4/63 i wyrok z 14.XII.1999 r., sygn. III SA 1756/99 Lex nr 47228). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1279 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska MK