II SA/Po 452/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. E. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem nr [...], znak [...], z dnia [...] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 122 § 1 i 2 i art. 121 § 4 i 5 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. nałożył na K. E. grzywnę w celu przymuszenia kwocie 21.912,17 zł, wzywając go zarazem do wpłacenia jej do dnia [...] czerwca 2016 r. Ponadto organ wezwał skarżącego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] do dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku o funkcji gospodarczej, znajdującego się na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., działka nr [...], arkusz 05, obręb 28. Obowiązek ten nie został jednak wykonany, mimo doręczenia zobowiązanemu w dniu [...] stycznia 2016 r. upomnienia. Następnie organ I instancji wskazał, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest adekwatny do rozważanego stanu faktycznego, a dolegliwość finansowa ma na celu nakłonienie skarżącego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Jednocześnie wskazano, że wysokość grzywny została ustalona zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. w następujący sposób: 27,91 m2 (powierzchnia zabudowy objęta nakazem przymusowej rozbiórki – 4,61 m x 6,71 m) x 0,2 x 3925,00 zł (1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2015 r.) = 21.912,17 zł. Ustalono także opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. K. E. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie została wyjaśniona kwestia różnicy w wielkości budynku gospodarczego. W dniu [...] grudnia 2007 r. ustalono bowiem, że ma ono wymiary 6,23 m x 3,88 m. Aktualnie natomiast przyjmuje się, że jego wymiary wynoszą 6,71 m x 4,16 m. Ponadto skarżący argumentował, że w żadnej decyzji nie został określony termin rozbiórki. Jedynie w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę oznaczono w pkt 3 termin rozbiórki dla "istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania". Nie jest zatem dla skarżącego jasne, dlaczego organ I instancji przesyła ponaglenia do wykonania rozbiórki i stosuje grzywnę w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, podnosząc w szczególności, że egzekucja w rozpatrywanej sprawie jest dopuszczalna, a zastosowany środek egzekucyjny jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wysokość grzywny została przy tym prawidłowo wyliczona. Organ II instancji zaznaczył jednocześnie, że przedmiotowy obiekt budowlany został zwymiarowany w dniu [...] maja 2015 r. w obecności skarżącego. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. K. E. zaskarżył powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że powierzchnia przedmiotowego obiektu budowlanego powinna być liczona od wewnętrznych wymiarów murów, a nie od zewnętrznych. Ponadto skarżący nie zgodził się z wydanym nakazem rozbiórki, podnosząc, że cztery razy bezskutecznie ubiegał się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł także, że na sąsiednich nieruchomościach również znajdują się obiekty budowlane niezgodne z prawem. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zażaleniu z dnia [...] marca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia. Jak wynika z kolei z art. 26 § 1 k.p.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał K. E. rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku gospodarczego, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (k. 181-184 akt adm. znak [...]). Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] (k. 17-18 akt adm. znak [...]). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Jak wynika przy tym z art. 130 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Z kolei w art. 130 § 2 k.p.a., wskazuje się, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Tym samym decyzja z dnia [...] września 2015 r. podlegała wykonaniu od dnia, w którym stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, tj. od dnia [...] listopada 2015 r. Nietrafne są zatem zarzuty skarżącego co do braku oznaczenia terminu przeprowadzenia rozbiórki omawianego obiektu budowlanego. Podobnie nie można również podzielić stanowiska skarżącego, że termin rozbiórki przedmiotowegobudynku został oznaczony w pkt 3 decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę (k. 21-22 akt adm. organu I instancji). Zapis powyższy jest bowiem częścią pozwolenia na budowę i odnosi się do obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Natomiast obowiązek rozbiórki budynku wynikający z decyzji z dnia jest [...] września 2015 r. jest skutkiem stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej. Za bezsporne w niniejszej sprawie należy także uznać niewykonanie przez skarżącego decyzji z dnia [...] września 2015 r. Fakt ten nie był negowany przez żadną ze stron postępowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skierowane przez organ I instancji upomnienie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], zostało skutecznie doręczone K. E. w dniu [...] stycznia 2016 r. (8-9 akt adm. organu I instancji). Ponadto organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący realizacji obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] września 2015 r. (k. 14 akt adm. organu I instancji). W konsekwencji organy administracji publicznej spełniły wymogi z art. 15 § 1 i art. 26 § 1 u.p.e.a., od których zależy prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Zastosowany w niniejszej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia także należy uznać za właściwy. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 121 § 5 u.p.e.a., że wysokość grzywny, o jakiej mowa w art. 121 § 4 u.p.e.a., stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem rozbiórki, i [...] ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Sąd uznał za nietrafne zarzuty skarżącego, że organy administracji publicznej błędnie wyliczyły powierzchnię budynku podlegającego rozbiórce. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że powierzchnię rozważanego obiektu budowlanego wyznacza się, uwzględniając jego ściany zewnętrzne, gdyż mury stanowią jego zasadniczy element konstrukcyjny. Ustawodawca używa bowiem w art. 121 § 4 u.p.e.a. zwrotu "powierzchnia zabudowy", a nie "powierzchnia użytkowa". W decyzji z dnia [...] września 2015 r. wskazano przy tym, że omawiany obiekt budowlany ma wymiary 4,16 m x 6,71 m, co daje 27,91 m2 powierzchni. Skarżący zdaje się w tej mierze powoływać na wyliczenia zawarte w decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] października 2014 r., znak [...], w której przyjęto, że przedmiotowy obiekt budowlany ma wymiary 6,23 m x 3,88 m, co przekłada się na 24,17 m2 powierzchni (k. 23-24 akt adm. organu I instancji). Trzeba jednak zauważyć, że decyzja z dnia [...] października 2014 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] (k. 124-125 akt adm. znak [...]). Tym samym ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] października 2014 r. nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia wysokości grzywny z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. Należy poza tym zaznaczyć, że wymiary podane w decyzji z dnia [...] września 2015 r. nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. (Dz. Urz. GUS poz. 10), cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. wyniosła [...] zł. Uwzględniając zatem wytyczne zawarte w art. 121 § 4 u.p.e.a., należy przyjąć, że wysokość grzywny w celu przymuszenia wynosiła 4,16 m x 6,71 m (wymiary budynku) x 0,2 (współczynnik ustawowy) x 3.925 zł/m2 (wartość wskazana z powołanym komunikacie), co stanowi 21.912,17 zł. Tym samym organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły wysokość grzywny. Należy przy tym podkreślić, że wspomniany środek egzekucyjny jest adekwatny i zarazem w najmniej uciążliwy dla dłużnika sposób przyczyni się do realizacji obowiązki wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2015 r. Poprzedza on bowiem bardziej uciążliwy co do zasady środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie przychylił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Część wywodów skarżącego stanowi bowiem polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia [...] września 2015 r. K. E. kwestionuje bowiem w szczególności zasadność wydania w stosunku do niego nakazu rozbiórki. Trzeba jednak wskazać, że obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczy wykonania obowiązku nałożonego w decyzji administracyjnej, a nie legalizacji samowoli budowlanej. Tym samym zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd nie mogą w ramach postępowania egzekucyjnego badać prawidłowości nakazu rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Podnoszenie zarzutów merytorycznych skierowanych przeciwko tytułowi wykonawczemu należy natomiast uznać w konsekwencji za spóźnione i bezskuteczne (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 834/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).