II SA/Po 452/17

Dnia 17 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2017 roku nr [...] w przedmiocie uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych (dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów sądowych Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy T. ustalił dla E. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości B.. Postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], Wójt Gminy T., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone wyżej opisaną decyzją z dnia [...] r., wskazując na stwierdzony przez Prokuraturę Rejonową w K. fakt popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentu – podrobienia podpisu J. M.. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy T. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") postanowił (1) uchylić decyzję własną z dnia [...] r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy na rzecz E. S. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości B., oraz (2) umorzyć postępowanie. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej nie jest ograniczone żadnym terminem. Z postanowienia Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...] ([...]), wynika, że postępowanie w sprawie sfałszowania dokumentów zostało umorzone ze względu na niewykrycie sprawcy. Niemniej w orzeczeniu tym wskazano, że biegły grafolog po przeprowadzeniu ekspertyzy kryminalistycznej uznał kwestionowany podpis ("M. J.") za nieautentyczny i pochodzący od nieustalonej osoby. Tym samym fakt popełnienia fałszerstwa został potwierdzony, co z kolei uzasadniało wznowienie postępowanie, w którym wydano opisaną wyżej decyzję z dnia [...] r. Organ I instancji zauważył następnie, że między momentem wydania wspomnianego rozstrzygnięcia i chwilą obecną doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, która wyłącza merytoryczne orzekanie w ramach wznowionego postępowania. Mianowicie na omawianym obszarze obowiązuje aktualnie uchwała nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego wieś L. (Dz. Urz. [...].). Tym samym wykluczone jest obecnie wydawanie w odniesieniu do tego obszaru decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] r. M. M. odwołała się od powyższej decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jako właścicielka działki nr [...] i spadkobierczyni po J. M. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zmierza bowiem do legalizacji bezprawnej rozbudowy budynku wykonanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego oraz warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, umożliwiając zastosowanie do przedmiotowej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. Ponadto skarżąca podniosła, że decyzja ostateczna nie może być weryfikowana po upływie 10 lat od jej doręczenia, a zatem nie można również uchylić takiego rozstrzygnięcia i umorzyć postępowania, a organ powinien był zastosować art. 151 § 2 k.p.a. i stwierdzić wydanie decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy powyższą decyzję z dnia [...] r., podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że wznowienie postępowania z urzędu może nastąpić w każdym czasie, gdyż nie jest przewidziany w tej mierze żaden termin. W piśmie z dnia [...] r. M. M. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy opisanej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustawodawca przewiduje termin, w którym możliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania. W tej mierze stanowisko organu II instancji jest zatem błędne. Zaskarżona decyzja powinna być zatem uchylona. Ponadto w toku postępowania nie uwzględniono faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w oparciu o decyzję z dnia [...] r., stała się ostateczna dopiero w dniu [...] r. Tymczasem powołany plan miejscowy wszedł w życie w dniu [...] r. Przepisy tego aktu prawa miejscowego nie powinny być zatem brane obecnie pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym samym ustawodawca ustanawia zasadę trwałości decyzji ostatecznych, których weryfikacja jest możliwa tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy T. ustalił na rzecz E. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości B. (k. 3, t. 1 akt adm. organu I instancji). Adnotacja umieszczona na tym rozstrzygnięciu wskazuje, że korzysta ono z przymiotu ostateczności. Ponadto Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy T. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie zakończonej wydanej powyższej decyzji z dnia [...] r. (k. 14 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończone decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie przytoczonego przepisu wymaga co do zasady wykazania w odrębnym postępowaniu, w szczególności w postępowaniu karnym, sfałszowania dowódu. Niemniej w art. 145 § 3 k.p.a. ustawodawca przewiduje, że z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Z powołanego postanowienia z dnia [...] r. oraz z decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] r., nr [...], i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], wynika, że podpis "M. J." umieszczony na dokumencie stanowiącym dowód w sprawie, w której wydano decyzję z dnia [...] r., jest nieautentyczny. Jednocześnie, ze względu na nieustalenie sprawcy przestępstwa, postępowanie karne zostało umorzone. W aktach sprawy nie znajduje się wprawdzie powoływane przez organy administracji publicznej postanowienie Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...] ([...]). Brak ten powinien być natomiast uzupełniony. Niemniej wspomniana okoliczność nie była negowana przez żadną ze stron postępowania, wobec czego należy ją uznać za bezsporną. Konsekwentnie zatem zastosowanie w rozpatrywanej sprawie znalazł art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 3 k.p.a. Od razu należy także zwrócić uwagę na mylne wskazanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w podstawie prawnej decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] r. Uchybienie to samodzielnie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż uzasadnienie aktu administracyjnego pozwala jednoznacznie stwierdzić, że wolą organu I instancji było powołanie się na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu albo na wniosek strony. W tym ostatnim przypadku w świetle art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, co do zasady w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin ten przewidziany jest zatem wyłącznie dla wniosku składanego przez stronę. Tym samym a contrario ustawodawca nie przewiduje żadnego terminu do zainicjowania postępowania z urzędu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Organy administracji publicznej błędnie jednak utożsamiły termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z terminem, w którym decyzja ostateczna podlegająca weryfikacji może być uchylona. Jak wynika bowiem z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Terminy te dotyczą zarówno postępowania wszczętego na wniosek strony, jak i z urzędu. Nieprawidłowa wykładnia przytoczonego przepisu miała doniosłe konsekwencje w rozpatrywanej sprawie. Decyzja ostateczna, której dotyczy wznowienie postępowania, została wydana w dniu [...] r. W chwili obecnej upłynęło zatem ponad 15 lat od tego momentu. Konieczne było zatem ustalenie daty doręczenia wymienionego rozstrzygnięcia i następnie zbadanie, czy w świetle art. 146 § 1 k.p.a. możliwe jest w ogóle ewentualne uchylenie tejże decyzji. Zgodnie bowiem z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zaniechanie zbadania daty doręczenia decyzji z dnia [...] r. i pominięcie art. 146 § 1 k.p.a. doprowadziło zatem do nieprawidłowego rozstrzygnięcia, które należało wyeliminować z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 146 § 1 i art. 151 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinienno uzupełnił materiał dowodowy o postanowienie Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] r. oraz ustalić datę doręczenia decyzji z dnia [...] r. stronom postepowania. Następnie organ II instancji powinien zbadać, czy w świetle art. 146 § 1 k.p.a. możliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej, weryfikowanej w postępowaniu nadzwyczajnym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.